Sentencia nº 12964 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 10 de Agosto de 2000
| Número de expediente | 12964 |
| Fecha | 10 Agosto 2000 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Consejero ponente: JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
Santafé de Bogotá, D.C. agosto diez (10) de dos mil (2000)
Radicación número: 12964
Actor: SOCIEDAD PROMOTORA DE INTERCAMBIO S.A.
Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 19 de Septiembre de 1996, mediante la cual se dispuso:
“ PRIMERO.- Deniégase las súplicas de la demanda.
SEGUNDO.- Condénase en costas al demandante, y a favor de FINTRAD LTDA. Por Secretaría tásense dentro de la oportunidad legal.”
Lo que se demanda:
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A. modificado por el Decreto 2304 de 1989, art. 15, La Sociedad Promotora de Intercambio S.A., mediante apoderado judicial debidamente constituido, formuló demanda contra la Nación- Ministerio de Defensa, con el objeto de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 14771 del 28 de diciembre de 1993 dictada por el Ministerio de Defensa, suscrita por el General R.E.G.B., quien se desempeñaba como ministro encargado para ese entonces, por medio de la cual se adjudicó a la firma Fintrad Ltda., un contrato de compraventa para el suministro de frazadas L. para uso de las fuerzas militares.
Como consecuencia de dicha declaración, la Sociedad Promotora de Intercambio S.A., reclama a título de restablecimiento del derecho, que se le ordene al Ministerio de Defensa adjudicarle el contrato antes mencionado por un valor total de $536´604.858. De no ser posible que se acceda a tal petición, solicita que aquella entidad sea condenada a indemnizar a la parte actora por todos los perjuicios que les fueron ocasionados a título de lucro cesante y daño emergente, por no haberle adjudicado el contrato de compraventa de frazadas L., privándola de obtener una utilidad legítima en la ejecución del mismo.
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Los Hechos:
El apoderado de la parte actora como fundamento de las pretensiones adujo los siguientes hechos :
El 15 de septiembre de 1993, el Ministerio de Defensa dio a conocer al público, por medio de un aviso de prensa, la apertura de una nueva licitación, denominada 46/93 por segunda vez, con el fin de adquirir unas frazadas L. para el Ejército Nacional.
Promotora de I.S.A., que había participado en la primera licitación 46/93, para la adjudicación del mencionado contrato, formuló nuevamente su oferta, manteniendo ciertos descuentos que había incluido en la primera oportunidad.
El pliego de condiciones disponía que las propuestas que no cumplieran con las especificaciones técnicas debían ser descalificadas. La sociedad adjudicataria, Fintrad Ltda., carecía de una de las condiciones, la patente USA. 84-05-00-889-3683 la cual indicaba características técnicas del material que se pretendía adquirir, lo que indica, según se señala en el texto de la demanda que:
“la calificación de las ofertas no se ajustó a los parámetros señalados en la solicitud de cotización, toda vez que el puntaje por patente fue desconocido, variando el orden de selectividad, no ajustándose a los criterios inicialmente previstos y alterados sin justificación alguna” (fol. 3)
Resulta extraño el hecho que se presentó al ser calificada sin justificación alguna, la misma propuesta presentada por Promotora de Intercambio S.A., con puntajes diferentes, teniendo en cuenta que fueron utilizados los mismos factores de calificación. En la cotización 46/93 la sociedad mencionada obtuvo un puntaje de 657.39, mientras en la 46/93 por segunda vez la calificación fue de 632.39. La primera evaluación que se ajustó a los factores de calificación señalados por el pliego de condiciones, debió ser tenida en cuenta en lugar de la segunda, a la hora de adjudicar el contrato.
El Director de Adjudicaciones del Ejército, solicitó la realización de una segunda evaluación para adjudicar el contrato a la compañía, que cumpliendo con la patente exigida, obtuviera el primer puesto, considerando de manera global precio, plazo y calidad.
La Junta de Adjudicaciones recomendó a la firma FINTRAD LTDA. Que no presentó la patente, para la celebración del contrato, excluyendo a Promotora de Intercambio S.A. quien presento la mejor propuesta.
El 28 de diciembre de 1993, el Ministro encargado de la cartera de Defensa, el General R.E.G.B., expidió la Resolución No. 14771/93 por medio de la cual se le adjudicó el contrato de compraventa a la firma FINTRAD LTDA por un valor de $536’604.858.
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Contestación de la Demanda.
El Ministerio de Defensa contestó la demanda en tiempo, estableciendo que el proceso de adjudicación controvertido, no era licitatorio como lo manifiesta la parte actora. La adjudicación en este caso, surge de las facultades excepcionales de la Administración para celebrar contratos acudiendo al mecanismo conocido como “Contratación Directa”. Es por eso que resulta inapropiado hacer referencia al pliego de condiciones , cuando lo que se utiliza es una invitación a cotizar.
En relación a la afirmación contenida en el texto de la demanda, según la cual las propuestas que no cumplieran con las especificaciones técnicas deberían ser eliminadas, anotó que lo que se estableció en ese caso por el calificador fue una asignación equivalente a cero (0) que no puede considerarse como una eliminación.
Al referirse a la obligatoriedad e la patente USA 84-0500889-3683 estableció:
“ En relación con el aspecto que trata de la calificación referente a la patente, es importante aclarar que la patente no es el único parámetro que determine una cualidad o aspecto físico – químico con que puede ser calificado este item; además la solicitud de cotización indica: “que los oferentes están en capacidad de ofrecer elementos iguales o de superior calidad”
Por ser la muestra presentada por Fintrad Ltda., de superior calidad no podía ser eliminada.
Por su parte Fintrad Ltda., luego de precisar que el proceso no era licitatorio, recordó las condiciones generales de la invitación a contratar en donde se señaló que las características y calidades exigidas eran un mínimo, quedando los contratistas en facultad de ofrecer productos con condiciones superiores.
Anotó que el material presentado por ellos, era de excelente calidad y no tenían la referencia exigida debido a que sus frazadas contaban con una referencia correspondiente a una norma técnica del ejército coreano no estadounidense.
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La Sentencia Apelada.
El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, porque a su juicio las afirmaciones contenidas en ella, no se fundamentan en razones jurídicas que permitan afirmar que la administración adjudico el contrato atendiendo a criterios subjetivos alejados de los principios que deben considerarse para escoger la mejor propuesta.
El a–quo sostuvo que en el presente caso, no se transgredió la disposición contenida en el artículo 27 del decreto ley 222 de l983, que hace referencia al la licitación como mecanismo general de contratación, debido a que existe una autorización expresa para acudir al tramite excepcional de Contratación Directa para la adquisición de material de intendencia o reservado para el Ejército Nacional. Agrega que la actuación adelantada por la administración fue legítima, en vista de que estaba facultada para no acudir a los procedimientos de licitación pública o privada para la selección del contratista.
Señaló que el proceso adelantado por el ministerio de Defensa se ajusto a los criterios establecidos por la ley, que disponen que incluso en el procedimiento excepcional de la contratación directa deben ser utilizados criterios objetivos para la selección de la mejor de las ofertas.
Anota que todas las propuestas fueron analizadas y comparadas unas con otras, y se tuvieron en cuenta criterios de calificación señalados para la adquisición de las frazadas liner, que entre otras cosas precisaban que los requisitos exigidos por la solicitud de cotización 46/93 por segunda vez, eran los mínimos exigidos, quedando los oferentes en libertad de presentar bienes con calidades superiores a las exigidas, presupuesto en criterio del a-quo cumplió la firma adjudicataria en razón de que presentó un material que aun no contando con la mencionada referencia, luego de someterse a estudios técnicos, obtuvo el primer lugar y por eso fue recomendada.
Finaliza señalando que los análisis de los comités evaluadores de propuestas, por ser consultas carecen de poder vinculante para obligar a la entidad a dirigir su conducta de determinada forma. Sólo en los eventos en los cuales la ley les fije la calidad de imperativos pueden someter la voluntad de la administración.
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El Recurso de Apelación:
La parte actora, recurrió la providencia con el fin de que el juzgador de segunda instancia accediera a las súplicas de la demanda.
En su criterio la adjudicación del contrato de compraventa de frazadas liner debió hacerse a al firma Promotora de Intercambio S.A., por ser objetivamente la mejor propuesta capaz de satisfacer las necesidades del Ejército Nacional, prueba de ello son los documentos presentados en el transcurso del proceso y el interés del Estado.
El apelante aduce que realizado un estudio superficial se concluye que FINTRAND LTDA. la compañía a la cual le fue adjudicado el contrato, no cumplía con los requerimientos exigidos en la solicitud de cotización, y, tal vez el único elemento tenido en cuenta para su escogencia se refirió a la calidad de las frazadas solicitadas, pues si se valora el precio, se concluye que era superior al ofrecido por Promotora de Intercambio S.A.
Concluye que es equivocado hacer referencia a la libertad del Estado para escoger un contratista cuando se acude a la contratación directa como mecanismo excepcional para la celebración de contratos, ya que la consecuencia de esa afirmación sería perjudicial para los...
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