Sentencia nº 25000-23-24-000-8036-02(9559) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 10 de Enero de 1999
| Número de expediente | 25000-23-24-000-8036-02(9559) |
| Fecha | 10 Enero 1999 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: DANIEL MANRIQUE GUZMAN
Santa Fe de Bogotá, D.C., octubre primero (1°) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Radicación número: 25000-23-24-000-8036-02(9559)
Actor: CONFIAR CAJA COOPERATIVA Y OTROS
Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIAApelación de la sentencia de 4 de marzo de 1999 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho. Promovido en relación con los oficios #95043318-6, #96013537-8, #96013349-9 y #96013349-10, de marzo 21, mayo 31 y agosto 15 de 1996, expedidos por el Superintendente Bancario. F A L L ODecide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las entidades CONFIAR CAJA COOPERATIVA, COOPERATIVA ANCHICAYA, COOPERTATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO SOCIAL 'COOPERTIVE', COOPERATIVA DE CAFICULTORES DEL CESAR Y LA GUAJIRA LTDA. 'COOPECAFE', COOPERATIVA DE CONSUMO Y MERCADEO DE ANTIOQUIA 'CONSUMO', COOPERATIVA DE EMPLEADOS Y JUBILADOS DEL LICEO CELEDON LTDA., COOPERATIVA DE LA RAMA JUDICIAL Y DEL MINISTERIO PÚBLICO, COOPERATIVA DE TRABAJADORES DE AVIANCA 'COOPAVA', COOPERATIVA DE TRABAJADORES DE ERICSSON DE COLOMBIA 'COOERICSSON', COOPERATIVA DE TRABAJADORES OFICIALES EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA Y DEPARTAMENTO DE RISARALDA LTDA., COOPERATIVA DE TRABAJADORES TAX LA FERIA, COOPERATIVA DEL BANCO COOPERATIVO DE COLOMBIA 'COOBANCOOP', COOPERATIVA DONMATIAS, COOPERATIVA FINANCIERA EL PROGRESO SOCIAL 'PROGRESEMOS', COOPERATIVA FINANCIERA PARA EL DESARROLLO SOCIAL AHORRO SALUD 'COOFINDES', COOPERATIVA FERROVIARIA DEL PACÍFICO, COOPERATIVA INTEGRAL DE TRABAJADORES LA NACIONAL LTDA. 'COONAL', COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRABAJADORES DE SANTANDER LTDA. 'COOMULTRASAN', COOPERATIVA NACIONAL DE AHORRO Y CRÉDITO 'CONALCRÉDIT0', FONDO DE EMPLEADOS COMFAMILIAR RISARALDA 'FACOR', FONDO DE EMPLEADOS DE C.I. & CÍA. 'FADECA', FONDO DE EMPLEADOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDIO, FUNDACION PARA LA INVESTIGACIÓN Y EL DESARROLLO DE LA ECONOMIA SOCIAL 'FINDESARROLLO', PRODUCCIONES GRAFICAS UCONAL 'PROUCONAL', BANCO COOPERATIVO, SEGUROS LA EQUIDAD ORGANISMO COOPERATIVO, UNIVERSIDAD COOPERATIVA INTERNACIONAL, COOPERATIVA ESPECIALIZADA EN COMERCIO Y CRÉDITO 'COOPECRET' y COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRABAJADORES DE INDUSTRIAL DE GASEOSAS S.A. EMBOTELLADORAS DE BOGOTÁ 'COOINDEGABO', las actoras, contra la sentencia de primera instancia, de 4 de marzo de 1999, denegatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en relación con los oficios #95043318-6, #96013537-8, #96013349-9 y #96013349-10, de marzo 21, mayo 31 y agosto 15 de 1996, expedidos por el Superintendente Bancario, por los cuales, en su orden, se califican dos empresas evaluadoras, se rechaza un recurso 'por improcedente', entre otras decisiones, y se encuentra procedente la fusión de dos corporaciones financieras.
Por el primero de los señalados oficios, el Superintendente Bancario respondió a los presidentes de la Corporación de Ahorro y Vivienda Colpatria, UPAC COLPATRIA, y de la Corporación Popular de Ahorro y Vivienda, CORPAVI, su solicitud de calificación de las compañías INVERLINK S.A., Estructuras Financieras S.A. e INVERCOR S.A., en lo referente a la idoneidad e independencia de éstas para valorar a aquéllas, con ocasión del proceso de fusión seguido entre las dos primeras, conforme al numeral 3° del artículo 62 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en punto a no tener el Superintendente objeción alguna respecto de la idoneidad e independencia de dichas compañías (cf. fls 134/5, c.a. 'anexos demanda' #8036)..
Por el segundo, el Superintendente rechazó, 'por improcedente', la reposición intentada por el apoderado de COOPDESARROLLO Establecimiento Bancario, Aseguradora Solidaria de Colombia y FIDUBANCOOP Sociedad Fiduciaria (que es el mismo apoderado de las actoras en el presente proceso), respecto del anterior oficio; revocó parcialmente el mismo, "en el sentido de no dar aplicación a los artículos 46 y 47 del Código Contencioso Administrativo; y reiteró su calificación positiva frente a las compañías consultadas (cf. fls 136 a 156, c.a. ib.).
Por los dos últimos, respectivamente dirigidos a los presidentes de las corporaciones UPAC COLPATRIA y CORPAVI, el Superintendente informa a éstos que no existe objeción "para que se proceda a la formalización de dicha fusión" (cf. fls. 157/8, c.a. ib.).
LA DEMANDA
N. en los 'hechos' las actoras, que a raíz de que en 1994 el Gobierno Nacional decidiera vender el interés social que poseía la Nación en CORPAVI, se adelantaron diversas operaciones que condujeron a la privatización de ésta.
Y que habiendo decidido el sector de la 'economía solidaria' participar en dicho proceso, al amparo de la prerrogativa conferida por el artículo 60 de la Constitución ("Cuando el Estado enajene su participación en una empresa, tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentará la materia"), se sumaron al propósito 296 empresas de 'economía solidaria' a través del fideicomiso constituido en la Sociedad Fiduciaria Cooperativa de Colombia FIDUBANCOOP, con inversión en el capital de CORPAVI de 26.000 millones de pesos que sin embargo, por diversas circunstancias, sólo alcanzó el 44.2% de la propiedad, mientras que UPAC COLPATRIA adquirió el 51% de las acciones.
A continuación se habrían adelantado numerosas gestiones encaminadas a obtener una fórmula que, "satisfaciendo (sic) los intereses de las partes, pudiera conducir a las entidades a una fusión acordada entre la corporación UPAC COLPATRIA y las entidades del sector de economía solidaria vinculadas al fideicomiso constituido en FIDUBANCOOP.
No obstante, los representantes legales de CORPAVI y UPAC COLPATRIA solicitaron al Superintendente Bancario que éste, como autoridad supervisora, calificara la idoneidad e independencia de tres firmas que se sometieron a su consideración, ante lo cual las entidades de 'economía solidaria', por intermedio de FIDUBANCOOP, presentaron "una solicitud razonada a la Superintendencia, en la cual se pedía a esa autoridad que se diera aplicación al artículo 14 del Código Contencioso Administrativo, en atención a que los accionistas minoritarios tenían interés directo en la actuación que la Superintendencia había emprendido, toda vez que la decisión de la autoridad de supervisión iba a desencadenar una sucesión de actuaciones cuyo efecto final repercutiría directamente en el patrimonio de esos accionistas..."
Con todo, la Superintendencia no atendió la petición de dar aplicación al artículo 14 del Código Contencioso Administrativo procediendo, en cambio, con oficio #95043318-6 de marzo 21/96 (el primero de los acusados), a precluir la actuación iniciada con la mencionada petición de calificación formulada por CORPAVI y UPAC COLPATRIA, resolviendo positivamente ésta y ordenando, por aplicación del artículo 46 ib., notificar personalmente la providencia a FIDUBANCOOP y publicar un aviso en el que se informaba a los accionistas que podían interponer reposición contra dicha providencia.
Y que recurrida ésta por COOPDESARROLLO, Aseguradora Solidaria de Colombia y FIDUBANCOOP, para que, acatando el debido proceso, se diera aplicación al aludido artículo 14 del Código Contencioso Administrativo, permitiendo a los accionistas minoritarios de CORPAVI participar en la actuación, dado su interés directo en ella, para procurar que la decisión que le incumbía a la Superintendencia estuviera precedida de la información necesaria para concluir tal actuación 'afortunadamente', teniendo en cuenta los objetivos que se perseguían con la misma y el respeto al orden jurídico, sin embargo la Superintendencia se abstuvo de cumplir los correspondientes trámites, limitándose a exigir a FIDUBANCOOP que acreditara la representación que decía ejercer. Finalmente, con oficio #96013537-8 de mayo 31/96 (el segundo de los acusados), decidió (i) no desatar el recurso por improcedente; (ii) revocar directamente (art. 69, C.C.A.) una parte del acto recurrido, sin el consentimiento expreso y escrito de los interesados, inaplicándose el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo; (iii) reiterar la calificación positiva de las firmas que podrían realiza el estudio técnico.
Tal decisión fue objeto de tutela, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó y el Consejo de Estado confirmó, pero advirtiendo esta última Corporación que el acto acusado era susceptible de demanda e incluso de suspensión provisional ante la jurisdicción.
Con oficios #96013349-9 y #96013349-10 de agosto 15/96 (los demás demandados), dirigidos a los presidentes de CORPAVI y UPAC COLPATRIA, la Superintendencia declaró que no existía objeción que formular a la formalización de la fusión, la cual se protocolizó por escritura pública #2780 de 16 de agosto de 1996 de la Notaría 32 del Círculo de Bogotá.
En el planteamiento de sus cargos, las actoras dicen quebrantados los artículos 29 de la Constitución; 3, 14, 69 73 7 74 del Código Contencioso Administrativo; y 62, num. 3°, del Decreto 663 de 1993 (o Estatuto Orgánico del Sistema Financiero).
Explican en desarrollo de los conceptos de violación, como primer cargo, vulnerado el debido proceso por inaplicación del artículo 14 del Código Contencioso Administrativo, que dispone citar a los "terceros determinados que puedan estar directamente interesados en las resultas de la decisión", para que los mismos sean parte de la actuación y hagan valer sus derechos (destacados en el texto de la demanda).
Según las actoras, la Superintendencia reconoció expresamente dicho interés de los accionistas en el documento objeto de la reposición, pues en el...
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