Sentencia nº 5440 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 11 de Noviembre de 1999
| Número de expediente | 5440 |
| Fecha | 11 Noviembre 1999 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Santa fe de Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999)
Radicación número: 5440
Actor: Celadores Nacionales Ltda. CENAL LTDA.
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADAAutoridades NacionalesRef.: Recurso de apelación contra la sentencia de 22 de octubre del Tribunal administrativo de Cundinamarca Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 22 de octubre de 1998, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda.
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1. LA DEMANDA
La sociedad “CELADORES NACIONALES LIMITADA - CENAL”, por intermedio de apoderado, en uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante el trámite del proceso ordinario, demandó que se accediera a las siguientes
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1. 1. Pretensiones
Que se declare la nulidad de la Resolución Núm. 1404, de 31 de octubre de 1995, del Superintendente Delegado para la Vigilancia de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, por medio de la cual se impuso una multa;
Que se declare la nulidad de la Resolución Núm. 2266, de 28 de febrero de 1996, del Superintendente Delegado Para la Inspección y Control, mediante la cual se resuelve un recurso de reposición y se concede el recurso de apelación;
Que se declare la nulidad de la Resolución Núm. 4280, de 29 de octubre de 1996, del Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación, y
Que, como consecuencia de las nulidades anteriores, se restablezca el derecho, en el sentido de que se declare que no está obligada a pagar la multa de ochenta (80) salarios mínimos legales mensuales vigentes al 31 de octubre de 1995, y que, además, se ordene pagarle a la sociedad actora las sumas que ésta hubiese cancelado por concepto de los actos demandados, junto con los correspondientes intereses de mora liquidados desde la fecha de pago y hasta la de ejecutoria de la sentencia.
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1. 2. Hechos
Las anteriores pretensiones están fundamentadas en los hechos siguientes:
El 20 de abril de 1995 funcionarios de la Superintendencia se hicieron presentes en la dependencias de la demandante para corroborar si ésta había corregido las irregularidades indicadas en la Resolución 861 de 23 de septiembre de 1994, después de lo cual, visto que no había corregido siete (7) de las fallas detectadas, el Superintendente Delegado para la Vigilancia, mediante la Resolución Núm. 1404 de 31 de octubre de 1995, impuso una multa de 80 salarios mínimos legales mensuales vigentes a esa fecha.
Contra la anterior decisión la demandante interpuso los recursos de reposición y de apelación, siendo resuelto el primero por el Superintendente Delegado para la Vigilancia y Control, mediante la Resolución Núm. 2266 de 28 de febrero de 1996, confirmando la decisión.
La demandante sustentó el recurso de apelación por medio de escrito presentado el 23 de julio de 1996 y mediante la Resolución Núm. 4280 de 29 de octubre de 1996, el Superintendente de Vigilancia y Seguridad desató el recurso de apelación, determinando confirmar en todas sus partes la Resolución Núm. 1404 , con la manifestación expresa de que el escrito radicado el 23 de julio era extemporáneo.
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1. 3. Normas violadas y concepto de la violación
Artículos 84 del C.C.A, en cuanto se presentaron las causales de incompetencia, expedición irregular de los actos, infracción de normas de rango superior, falsa motivación y desvío de poder.
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1. 3. 1. Incompetencia
Los Superintendentes Delegados no tienen competencia para sancionar porque ésta es asignada por el Decreto 2453 de 7 de diciembre de 1993, artículo 6º, numeral 7, al Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada.
Los Superintendentes Delegados carecen actualmente de facultad alguna para imponer sanciones a las empresas vigiladas, hasta el punto de que ni siquiera pueden aplicar una amonestación, si se tiene en cuenta el texto del numeral 7º del artículo 6 del decreto 2453, pues la atribución sancionadora está únicamente en cabeza del Superintendente General, quien ni siquiera podría usar la función de “delegar en sus subalternos” la facultad de imponer sanciones porque tal prerrogativa sólo la puede usar cuando preexistan una ley o reglamento al respecto que se lo permita, como lo señala el numeral 22 del mismo artículo 6º, cuyo texto no podrá estar redactado de otra manera por mandato del artículo 211 constitucional.
De otra parte, el Superintendente General cometió una grave equivocación al citar la resolución 2273 como fundamento de su competencia, pues esa resolución es inaplicable por ilegalidad en relación con la Resolución 1404 de 1995, pues va en contravía del numeral 1 del artículo 50 del C.C.A., que manda que los recursos de reposición se interpongan y resuelvan por el mismo funcionario que tomó la decisión, en este caso ante el Superintendente Delegado para la Vigilancia. I. 1. 3. 2. Falsa motivación
Esta causal se concreta en el enunciado general que al principio traen los actos acusados al invocar que ellos se afianzan “En las facultades otorgadas en los decretos 2453 de 1993 y 356 de 1994”, pero sin precisar las normas que respaldan la decisión que van a tomar, o aquéllas de las cuales surgen esas facultades, pues ello equivale a una fórmula de “comodín”, pues ninguna de esas disposiciones asigna competencias a los funcionarios de la Superintendencia sino que da atribuciones al organismo en general.
Igualmente, se observa la falsa motivación en el segundo considerando de la Resolución Núm. 1404 de 31 de octubre de 1995, pues en cambio de invocar de manera concreta las normas que le dan atribuciones al Superintendente Delegado para la Vigilancia, cita los artículos 7 y 28, que le asignan funciones a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada como ente del estado. I. 1. 3. 3. Infracción de normas superiores
Es notoria la violación del artículo 50 del C.C.A. por parte de la Resolución 2266 de 28 de febrero de 1996, dictada por el Superintendente Delegado para la Inspección y Control, resolviendo un recurso de reposición que ha debido decidir el Superintendente Delegado para la Vigilancia, lo cual conduce a la violación del artículo 121 constitucional.
Además, en la última hoja de las resoluciones que resolvieron los recursos aparece una firma simplificada junto a las iniciales CRM/mlg y MRC/mlg., cuya grafía indica que el funcionario al que pertenecen es el autor intelectual o programador de las resoluciones citadas y es la misma persona, violándose así el principio de las dos instancias.
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1. 3. 4. Expedición irregular de los actos
La aplicación de las sanciones tenía que observar el procedimiento preestablecido, como expresamente lo exige el numeral 28 del artículo 4º del decreto 2453 de 1993; procedimiento éste que, por no existir uno expreso, era el indicado en la segunda parte del inciso segundo del artículo 1º del C.C.A., el cual remite tácitamente al artículo 5º de la Ley 58 de 1982. Es, entonces, errónea la apreciación del Superintendente cuando afirma que el procedimiento seguido es el contemplado en el Decreto 1440 de 31 de mayo de 1991, pues éste es un “Manual de inspección para las empresas de vigilancia privada” y no una norma de procedimiento para la aplicación de sanciones.
Además, el Decreto 1440 adolece de fallas graves, pues no contempla el traslado que debe darse al “revistado” para que ejerza su derecho de defensa, y tiene otras fallas protuberantes que lo hacen inidóneo para tenerlo como un reglamento de procedimiento que dé cumplimiento a los artículos 29 constitucional, 2 y 3 del C.C.A. y normas del Código de Procedimiento Civil, tal como lo manda el artículo 267 del C.C.A. para llenar los vacíos de este procedimiento.
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1. 3. 5. Desviación de poder
La entidad demandada, más que como un organismo sancionador, se instituyó para orientar la industria de la vigilancia hacia elevados niveles de eficiencia técnica y profesional, permitiendo y estimulando el desarrollo tecnológico de esa industria. El poder discrecional de la Superintendencia para la aplicación de las sanciones previstas en el numeral 28 del artículo 4 del Decreto 2453 de 1993 tiene que ejercerse de acuerdo al artículo 36 del C.C.A.
De otra parte, el hecho de que la Superintendencia no hubiera tenido en cuenta las pruebas fehacientes que demostraban que muchas fallas no existieron y que otras se corrigieron después de la primera visita, constituye una desviación de poder. I. 2. LA SENTENCIA
Para denegar las pretensiones de la demanda el tribunal a quo razonó de la siguiente manera : I. 2. 1. Incompetencia. La parte actora invoca dos modalidades de incompetencia, cuales son la de que los Superintendentes Delegados no tienen atribuciones para imponer sanciones, así como que la competencia para resolver el recurso de reposición no era del Delegado para la Inspección y Control sino del Delegado para la Vigilancia.
Considera el tribunal que a la Superintendencia le corresponde, según el artículo 2º del decreto 2453 de 1993, ejercer el control, inspección y vigilancia sobre la industria y los servicios de vigilancia y seguridad privada, para lo cual podrá adoptar correctivos e imponer sanciones en los casos que se violen las normas que regulan dicho servicio, así como, según los numerales 11 y 28 del artículo 4º, ibídem, adelantar investigaciones e imponer las sanciones del caso, entres las cuales se cuentan amonestación, multas, suspensión de licencia y cancelación de la misma.
Esa función es reiterada por el artículo 76 del decreto 356 de 1994, que contiene el denominado Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada.
Las funciones otorgadas por las normas arriba mencionadas las asigna el decreto 2453 al...
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