Sentencia nº 4235 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 28 de Mayo de 1998
| Número de expediente | 4235 |
| Fecha | 28 Mayo 1998 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCION PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y ocho.
Radicación número: 4235
Actor: FEBOR ENTIDAD COOPERATIVA - COOPFEBOR
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por Febor - Entidad Cooperativa Coopfebor, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., contra los autos núms. RAC 0004 de 13 de octubre de 1995 y RAC 0026 de 15 de marzo de 1996, expedidos por los Jefes de la División de Vigilancia y Control y de la Sección de Revisión y Análisis Contable del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas y contra la Resolución núm. 1985 de 17 de julio de 1996, expedida por la Directora de la citada institución.
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- ANTECEDENTES
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Las pretensiones de la demanda
La demanda instaurada busca la nulidad de los actos arriba identificados y que, como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se declaren aprobados los estados financieros de la demandante para los ejercicios económicos de 1992 y 1993.
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Los actos acusados
Son los siguientes:
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Auto RAC 0004 de 13 de octubre de 1995, por medio del cual los Jefes de la División de Vigilancia y Control y de la Sección de Revisión y Análisis Contable del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas improbaron los estados financieros de los ejercicios de 1992 y 1993 a la entidad demandante.
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Auto RAC 0026 de 15 de marzo de 1996, por medio del cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el auto identificado en el numeral anterior, confirmándolo.
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Resolución núm. 1985 de 17 de julio de 1996, a través de la cual la Directora del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el auto RAC 004 de 13 de octubre de 1995, confirmándolo.
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- Los hechos de la demanda
Los hechos que cita la parte actora como fundamento de sus pretensiones son, en forma resumida, los siguientes:
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Mediante el auto RAC 004 de 13 de octubre de 1995, con base en cinco objeciones, se improbaron los estados financieros de Coopfebor para los ejercicios económicos de 1992 y 1993.
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El 24 de noviembre de 1995, dentro de la oportunidad legal, el Gerente de C. interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, contra el auto arriba identificado.
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Según el texto de la Resolución núm. 1985 de 17 de julio de 1996, el DANCOOP, mediante auto RAC 0026 de 15 de marzo de 1996, resolvió el recurso de reposición al que se alude en el numeral anterior, confirmando el auto RAC 0004 de 13 de octubre de 1995. Dicho auto (RAC 0026) no fue notificado a la demandante y, por lo tanto, ésta no pudo ampliar su recurso de apelación interpuesto subsidiariamente.
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El 3 de septiembre de 1996, C. presentó un memorial radicado en DANCOOP con el núm. 5478 al que adjuntó los estudios técnicos por ella efectuados.
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Mediante Resolución núm. 1985 de 17 de julio de 1996, notificada a la demandante el 4 de octubre del mismo año, se resolvió el recurso de apelación contra el auto RAC 0004 de 1995, confirmándolo.
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- Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.
La demandante considera que con la expedición de los actos acusados se violaron las siguientes normas, por las razones que, bajo la forma de cargos, en forma resumida, se expresan a continuación (fls. 40 a 50 y 283 a 289):
Primer cargo: Infracción a las normas en que debía fundarse.
Las funciones del DANCOOP relativas a la aprobación o improbación de los estados financieros de las cooperativas están contenidas en los artículos 2º y 32 de la Ley 24 de 1981, de cuyo análisis se puede concluir:
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Las funciones de vigilancia y control del DANCOOP son de índole administrativa, razón por la cual sólo pueden ejercerse de conformidad con la ley y los reglamentos.
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La finalidad de esta función es que el funcionamiento de las cooperativas “se ajuste a las disposiciones legales sobre el particular y los intereses de los asociados”. Precisamente, los factores aplicados por la cooperativa y cuestionados por el DANCOOP, buscan proteger los intereses de los asociados para que no se les carguen gastos que no les incumbe asumir.
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Del artículo 32 de la Ley 24 de 1981 se desprende que en materia contable la improbación de las cuentas y demás informes financieros sólo se puede aplicar en caso de incumplimiento de las normas legales y reglamentarias que rigen esta materia, o por desatención a “las formalidades y requisitos” prescritos por DANCOOP sobre presentación de estados financieros.
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Como consecuencia de la improbación de los estados financieros, el DANCOOP ordena a los responsables que dentro de los cinco (5) días siguientes efectúen las rectificaciones a que hubiere lugar. El auto RAC 0004 de 1995 no precisa la cuantía de las rectificaciones, los renglones, ni el sentido en que se deben efectuar.
La improbación de los estados financieros no se puede basar en el incumplimiento de normas inexistentes ni en la realización de hechos no prohibidos. Tampoco puede el DANCOOP dictar normas generales sobre contabilidad en resoluciones particulares y aplicarlas en forma retroactiva, o ejercer una competencia sin respetar los parámetros que la misma ley le ha impuesto para su ejercicio en los artículos 2º y 32 de la Ley 24 de 1981.
Además de los anteriores artículos, la demandada violó los artículos 6º y 29 de la Constitución Política, al imponer una sanción sin norma preexistente que prohiba la conducta que la motivó.
Segundo cargo: Transgresión de las normas que establecen la responsabilidad de las cooperativas.
En efecto, las obligaciones de las cooperativas y su responsabilidad están consagradas en la Ley 79 de 1988, artículos 148, 151 y 152. En la medida de que el DANCOOP improbó los estados financieros, sin existir contradicción con la ley, con los estatutos o con cualquiera otra disposición, desconoció las normas legales referidas, lo cual implica un ejercicio arbitrario de sus funciones y contrario al marco legal de su campo de acción como entidad de vigilancia y control de una actividad privada, vulnerando también por lo tanto el artículo 6º de la Carta Política.
Tercer cargo: Errónea motivación y ausencia de fundamentos para la decisión.
La improbación de los estados financieros carece de motivación que la justifique, porque ninguno de los cargos configura infracción o incumplimiento de obligación alguna de las cooperativas o de las normas contables, ni transgresión de cualquiera prohibición. Las explicaciones solicitadas por el DANCOOP se presentaron y demostraron cabalmente, no existiendo motivo para la decisión acusada.
La primera objeción que motivó la improbación de los estados financieros fue el “No demostrar bajo criterios técnicos y numéricos el procedimiento utilizado para prorratear los costos y los gastos comunes de ventas”, cuando lo cierto es que la demandante en todas las instancias suministró las explicaciones solicitadas acerca de la asignación de gastos comunes; demostró los criterios técnicos y contables utilizados, soportados en las cifras exactas de la contabilidad; presentó análisis bajo diferentes puntos de vista, los cuales indican que la asignación de gastos es congruente con factores indicados por las normas contables y demostró que la proporción de gastos de mercadeo con asociados coincide exactamente con la proporción de ingresos por ventas a asociados dentro de las ventas totales.
Los actos acusados violan los artículos 35 y 59 del C.C.A., los cuales exigen motivar las decisiones en sus aspectos de hecho y de derecho y resolver todas las cuestiones que hayan sido planteadas o aparezcan con motivo del recurso.
Dentro de las normas contables aplicables a las cooperativas no existe ninguna que C. hubiese infringido. El DANCOOP no cita en sus actos ley, decreto, circular, instrucción o norma alguna que considere infringida. Por el contrario, omite aplicar el artículo 24 del Decreto 2160 de 1986, reglamentario de la contabilidad mercantil, aplicable a las cooperativas a falta de norma expresa.
Dicha norma fue violada por falta de aplicación, ya que la actora...
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