Sentencia nº 4653 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 16 de Julio de 1998
| Fecha | 16 Julio 1998 |
| Número de expediente | 4653 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGEZ
Santa Fe de Bogotá, dieciséis de julio de mil novecientos noventa y ocho
Radicación número: 4653
Actor: M. C.R.R.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda instaurada por la ciudadana y abogada M.C.R.R., en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., contra el Decreto núm. 951 de 4 de mayo de 1989, expedido por el Gobierno Nacional.
a.- Los hechos de la demanda
Ellos son, en resumen, los siguientes:
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- La Ley 109 de 1936, "sobre tarifas y reglamentos de empresas de energía eléctrica y de acueductos a domicilio", no se refirió al servicio publico domiciliario de alcantarillado, ni confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para legislar de conformidad con el artículo 76, numeral 12, de la Constitución de 1886.
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- La mencionada ley sólo confirió al Presidente facultades para revisar la situación jurídica en que se hallen las empresas que aprovechen aguas de uso público para el servicio de acueductos o para producir energía.
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- Sin facultades constitucionales e invocando las facultades de la Ley 109 de 1936, el Presidente expidió el decreto acusado, que en su artículo 54 dispone que "El valor del servicio de alcantarillado estará en relación directa con el consumo de agua”.
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Las pretensiones de la demanda
Como pretensión principal la demandante solicita se declare la nulidad total del Decreto 951 de 1989 y, como pretensión subsidiaria, que se declare la nulidad del artículo 54 del citado decreto.
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Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación
En apoyo de sus pretensiones, la parte actora adujo que el acto acusado viola los artículos 57, 43, 20, 63, 76, numerales 10, 11 y 12, y 120 de la Constitución Política de 1886; 6o, 84, 115, 121, 122, 123, 150, numeral 12, 189 numerales 11 y 22, 338, 365, 367, 369, 370 y 48 transitorio de la Constitución Política de 1991; la Ley 109 de 1936; y 9o, 14, 87, 89, 90, 128, 130, 136, 137, 146 y 148 de la Ley 142 de 1994, por las razones que, bajo la forma de cargos, se resumen a continuación;
Violaciones a la Constitución de 1886:
Primer cargo: Indebida integración del Gobierno. El acto acusado violó el artículo 57 de la Constitución de 1886, por cuanto dicha norma expresaba que el Gobierno estaría integrado, en cada caso particular, por el Presidente de la República y el ministro o ministro que correspondan. El Decreto 951 de 1989 fue suscrito por el Presidente, el Ministro de Obras Públicas y Transporte y el Jefe del Departamento Nacional de Planeación. Los dos últimos funcionarios citados nada tienen que ver con los asuntos regulados en el decreto acusado. En cambio, el Ministro de Desarrollo ha debido suscribirlo, tanto por razón de las funciones que ejercía antes de la expedición de la Ley 142 de 1994, como por las específicas que le fueron atribuidas en la citada ley (artículos 67 y 162). A lo anterior se agrega que es al Ministerio de Desarrollo al que se encuentra adscrita la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Segundo cargo: Incompetencia del Presidente de la República.
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El artículo 43 de la Constitución Política de 1886 disponía que correspondía al Congreso, por medio de la ley, imponer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, parafiscales, quedando comprendidas las tasas que pagan los usuarios o consumidores de los servicios públicos dentro de la noción genérica de "contribución fiscal". En este orden de ideas, el Presidente no podía regularlas mediante decreto, como ocurrió con el 951 de 1989.
De otra parte, la misma norma señalaba que las asambleas y los concejos podrían imponer contribuciones, pero como lo han entendido la jurisprudencia y la doctrina, dentro de los parámetros fijados por la ley que les imparta autorización en tal sentido. De todas maneras, “… sea que el Congreso cree directamente el tributo o autorice a las citadas corporaciones para hacerlo, la ley, ordenanza o acuerdo respectivo deberá fijar el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto”.
En este caso se trata de un decreto del Presidente que reguló el tema de los servicios de acueducto y alcantarillado, particularmente en cuanto a su régimen tarifario y que no tiene fuerza de ley.
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El decreto acusado violó los artículos 20, 63, 76, numerales 11 y 12, y 120 de la Constitución de 1886, por falta de aplicación o por aplicación indebida, ya que dentro de las funciones del Presidente de la República, enumeradas en el artículo 120, no estaba la de regular los servicios públicos. Asimismo, según lo dispuesto en los artículos 76, numerales 11 y 12, el Congreso hubiera podido expedir leyes de autorización al Presidente para el ejercicio de determinadas funciones constitucionales o revestirlo de facultades extraordinarias para legislar y, en el presente caso, no se expidió ley alguna para que el Gobierno pudiera regular el tema de los servicios públicos domiciliarios, lo cual, de todas maneras, hizo sin facultad legal y constitucional.
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El decreto demandado es violatorio del artículo 76, numeral 10, de la Constitución de 1886 ya que éste atribuía al Congreso la facultad de regular los servicios públicos y, sinembargo, el Gobierno la ejerció indebidamente, actuando sin competencia.
Tercer cargo: Exceso en la potestad reglamentaria.
El Decreto 951 de 1989 es violatorio de los artículos 20, 63 y especialmente del 120, numeral 3, de la Constitución de 1886 que consagraba la potestad reglamentaria, pues, al haberla ejercido indebidamente, el P. se extralimitó en el desempeño de sus funciones, al ejercer unas que no le habían sido atribuidas por la ley o la Constitución.
La potestad reglamentaria tiene claros y determinados límites, dado que los actos que se expidan para reglamentar una ley o un decreto con fuerza de ley no pueden exceder el "espíritu" del acto reglamentado. Mediante el reglamento solamente se pueden determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se deba aplicar la ley, sin que pueda invadir la esfera propia de ésta, alterándola.
La ley que se invoca en el decreto acusado ni siquiera menciona al servicio público domiciliario de alcantarillado, excediendo, aquél, por lo tanto, la norma reglamentada.
Violaciones a la Constitucion de 1991:
Primer cargo: Indebida integración del Gobierno.
El decreto acusado es violatorio del artículo 115, por cuanto el ministerio del ramo respectivo no era el de Obras Públicas, ni un organismo técnico como lo es el Departamento Nacional de Planeación, sino el Ministerio de Desarrollo Económico, al cual se encuentra adscrita la Superintendencia de Industria y Comercio, entidad que ejercía las funciones de inspección, control y vigilancia sobre la prestación de los servicios públicos, antes de que fuera creada por el Constituyente de 1991 la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la cual también se encuentra adscrita al citado Ministerio.
Segundo cargo: Incompetencia del Presidente de la República.
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- El...
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