Sentencia nº 3704 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 26 de Febrero de 1997
| Número de expediente | 3704 |
| Fecha | 26 Febrero 1997 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de mil novecientos noventa y siete (1997).
Radicación número: 3704
Actor: R.T.L.
Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVILProcede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano R.T.L., en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra la Resolución No. 00720 de 31 de enero de 1995, "Por la cual se modifica el Manual de Reglamentos Aeronáuticos", expedida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
a.- El acto acusado
Mediante el acto acusado se modifica el número mínimo de aeronaves con certificado de aeronavegabilidad vigente que deben poseer las empresas de transporte público aéreo comercial troncal, comercial secundario, comercial de carga, de aerotaxi y para aviación agrícola, y se establece el capital pagado mínimo de las mismas (artículos 1o. a 5o.).
Asimismo, se señala que las empresas dedicadas a actividades aeronáuticas con permiso de operación vigente, que al entrar en vigencia la resolución tengan un capital inferior a los límites en ésta establecidos, deberán ajustarse a los nuevos montos en el plazo de un año, contado a partir de la publicación de la misma (artículo 6o.); y que las empresas dedicadas a actividades aeronáuticas que al momento de entrar en vigencia la resolución estén tramitando su permiso de operación, de igual manera deberán ajustarse a lo previsto en ésta, sin perjuicio del cumplimiento de los demás requisitos (artículo 7o.).
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Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.
La parte actora considera que el acto acusado viola las normas que se señalan a continuación:
Artículos 333, 339 inciso 2 y 340 de la Constitución Política; 1o. literal f) del Decreto 2059 de 1981; 4o., 5o. y 6o. numerales 1, 7, 16, 19, 21 y 26 del Decreto 2155 de 1992; 1o. literal a) numerales 2 y 3 y literal b) del Decreto 1258 de 1993; 6o. incisos 1 y 3, 5o. inciso 1, 47 y 59 de la Ley 105 de 1993; 1o. y 20 numerales 4.4.3., 4.4.3.1. y 4.4.3.2. de la Ley 188 de 1995; 98, 122 y 123 del C. de Co.; 148 del Código Penal; y 2o., 5o. numeral 10, 7o. numeral 1 y 8o. numeral 3 del Decreto 2724 de 1993.
Primer cargo.- La entidad demandada consideró necesario fijar nuevas exigencias financieras y operativas para que las empresas de transporte aéreo demuestren su capacidad económica y técnica al momento de obtener los permisos de operación, haciendo con ello más gravosa la situación económica de las sociedades que ya venían funcionando y de las que están en trámite para obtener el correspondiente permiso de operación.
Al exigir la resolución impugnada poseer más aeronaves y aumentar el aporte de capital a topes que en realidad no pueden llegar a ser justificados en la operación corriente de una empresa de aviación, teniendo en cuenta los imprevistos, las riesgosas situaciones fortuitas por problemas de orden público nacional, de orden económico o de seguridad aérea, lo que hace es llevar a la quiebra a un sinnúmero de empresas o promover el enriquecimiento ilícito, que de acuerdo con el artículo 148 del C.P., es una conducta punible.
Segundo cargo.- De la lectura de la Ley 105 de 1993 y del Decreto 2724 de 1993, se concluye que dichas normas no le otorgan a la entidad demandada la facultad de proferir el acto acusado con fines nocivos en el campo de la economía actual, acto que atenta contra todo desarrollo del transporte aéreo nacional, incluyendo la seguridad.
Tercer cargo.- El Decreto 2059 de 1981, artículo 1o. literal f), dispone que la Superintendencia de Sociedades ejercerá la inspección y vigilancia sobre las sociedades comerciales en cuyo objeto se contemple como actividad principal la prestación de servicios de transporte aéreo de personas, correo o carga.
Lo anterior significa que sólo esta entidad puede legislar, interviniendo en cualquier situación jurídica de las sociedades para vigilar, inspeccionar y controlar las operaciones que tengan relación con los cambios administrativos, económicos y financieros, tendientes a lograr el mejoramiento de las sociedades y la prestación de un mejor servicio público.
Cuarto cargo.- El Decreto 2155 de 1992 en su artículo 4o. establece que la Superintendencia de Sociedades inspeccionará a las sociedades mercantiles para obtener, confirmar y analizar información sobre la situación jurídica, contable y administrativa de las mismas.
De igual manera, en su artículo 5o. establece que la vigilancia ejercida por dicha entidad a las sociedades mercantiles consiste en el seguimiento de sus actos y operaciones, con el fin de realizar una labor preventiva.
En el artículo 6o. ibídem, numerales 1, 7, 16, 19 y 21, establece que la Superintendencia de Sociedades dará apoyo a las empresas, cualesquiera que sean los objetivos de la sociedad. Por lo tanto, ésta es la única autoridad del Gobierno que con base en la ley puede autorizar lo relacionado con las acciones de las sociedades de acuerdo con los aportes que hayan sido acordados al momento de su constitución, en dinero o especie. Para la modificación de las acciones, la citada Superintendencia exige la presentación de planes y programas relacionados con la materia, siempre y cuando ello sea para mejorar la situación actual administrativa, contable y económica de la sociedad.
Quinto cargo.- El Decreto 1258 de 1993 en
su artículo 1o. señala respecto de las sociedades sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia en cuestión, que es ésta la autoridad competente para evaluar y determinar toda información relacionada con la situación jurídica, contable, financiera, económica o administrativa. Por lo tanto, ninguna otra entidad tiene competencia para ordenar la modificación de los estatutos o la aprobación de nuevos aportes de capital.
Sexto cargo.- En los artículos 98, 122 y 123 del C. de Co. se establecen las condiciones relacionadas con el contrato de sociedad. La violación de cualquiera de las condiciones en este artículo establecidas atenta contra la libertad de asociación empresarial, de acuerdo con lo previsto en los artículos 6o. incisos 1 y 3, 5o., 47 y 59 de la Ley 105 de 1993, en concordancia con los artículos 333, 339 y 340 de la Constitución.
Séptimo cargo: La Aeronáutica Civil debe ajustar sus políticas y programas en materia de transporte aéreo a las normas anteriores y más específicamente a la Ley 188 de 1995, con el objeto de orientar la acción del Estado y el desarrollo en esta materia. Dicha ley establece los parámetros sobre los cuales podría proyectar sus actos administrativos en materia de transporte aéreo, dejando entrever la ausencia de funciones y de competencia para legislar sobre asuntos tales como la modificación de los aportes, que sólo compete a la Superintendencia de Sociedades.
El Documento Conpes 2727 se basa en la política de cielos abiertos que justamente tiene que ver con la posibilidad de que nuevas aerolíneas transiten por el espacio aéreo colombiano, dando base para que las compañías colombianas compitan, de acuerdo con su capacidad técnica y financiera, en la prestación de un mejor servicio de transporte aéreo.
En la reforma o corrección de la demanda, el actor cita como normas violadas los artículos 93 de la Ley 30 de 1986; 53 y 54 del Decreto Reglamentario 3788 de 1986; 82 al 89 del Decreto 2150 de 1995; y los Decretos 494 de 1990 y 2271 de 1991.
En el concepto de violación afirma que las normas anteriores tienen como característica común la existencia de una autoridad especializada que tiene el control administrativo previo en la expedición de un documento básico para obtener el permiso de operación, en cualquiera de las modalidades preexistentes en el Reglamento Aeronáutico.
Para conceder el certificado por parte de la Dirección Nacional de Estupefacientes, se requiere de una investigación previa ante otras autoridades auxiliares policivas y militares, para tener la certeza de que las personas que van a formar la nueva empresa o sociedad, no tengan vínculos o antecedentes por tráfico de estupefacientes.
Es tan importante este documento previo, que en el evento de no expedirse oportunamente y de acuerdo con las normas procedimentales, opera el silencio administrativo positivo, la petición elevada se protocoliza ante Notario Público y se presenta ante el Consejo Aeronáutico, por tratarse de un requisito absolutamente indispensable antes de conceder el permiso de operación.
Lo anterior, tiene como finalidad demostrar la existencia de condiciones previas para conceder el permiso de operación en cualquiera de las modalidades de transporte aéreo prevista en el Reglamento Aeronáutico, condiciones que se basan en normas sustantivas y procesales y las cuales provienen de diferentes entidades del Estado, de donde se concluye que la entidad demandada no tenía competencia para ordenar las modificaciones a las que se contrae el acto acusado.
En su alegato de conclusión, el actor se refiere a los oficios por él aportados provenientes de la Superintendencia de Sociedades, del Ministerio de Transporte, del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de Justicia, los cuales, a su juicio, demuestran la incompetencia del funcionario para expedir el acto acusado y las irregularidades del mismo.
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Las razones de la defensa
La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en primer término, propuso como excepción la de inepta demanda, por no cumplir ésta con uno de los requisitos formales a los cuales se refiere el artículo 137 del C.C.A., esto es, la relación de los hechos que sirven de fundamento a la acción.
Como argumentos de su defensa, expuso los siguientes (fls. 83 a 87)):
1o...
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