Sentencia nº 14751 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 12 de Noviembre de 1997
| Fecha | 12 Noviembre 1997 |
| Número de expediente | 14751 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA
Santafé de Bogotá, D.C., diciembre once (11) de mil novecientos noventa y siete (1997).
Radicación número: 14751
Actor: H.G.M.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: AUTORIDADES NACIONALES ACCION DE SIMPLE NULIDAD
Procede la Sala a decidir la demanda que en acción de nulidad interpuso el ciudadano H.G.M. contra el decreto 0707 de abril 17 de 1996, expedido por el Gobierno Nacional, el cual reglamenta el otorgamiento de estímulos para los docentes que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras del país.
LA DEMANDA:
En el escrito correspondiente que se observa a folios 10 a 23, se pidió la nulidad del acto ya mencionado.
Como fundamento de esta pretensión, el actor expone en su demanda que la ley general de educación (ley 115 de 1994) propone la organización educativa para el país, y como parte de los estímulos para los docentes, establece en su artículo 133 el año sabático y los artículos subsiguientes señalan los incentivos especiales para el ascenso en el escalafón nacional, los apoyos del Icetex y los programas de financiación de predios y viviendas. Afirma el actor que como incentivo especial para el ascenso en el escalafón, la ley dice que los docentes estatales que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, disfrutarán, además, de una bonificación especial y de una disminución en el tiempo requerido para el ascenso dentro del escalafón, según reglamentación que el Gobierno Nacional expida.
Que el Gobierno Nacional dictó el decreto 0707 de 1996, haciendo caso omiso de las disposiciones constitucionales que tienen que ver con la materia y de las disposiciones del situado fiscal, del régimen presupuestal y en especial, de la pretendida organización territorial. Que la ley 60 de 1993 al distribuir las competencias entre la Nación y las entidades territoriales, les asignó a estas últimas la prestación de los servicios de “EDUCACION Y SALUD”. Respecto del situado fiscal y con base en el artículo 356 de la Constitución Política, se determinó ceder a los Departamentos y a los Distritos un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación para atender los servicios de salud y educación, situado fiscal que será administrado bajo la responsabilidad de los Departamentos y los Distritos. Pero de conformidad con el artículo 32 de la ley 225 de 1995, las entidades territoriales están obligadas a ajustarse a la ley orgánica del presupuesto.
Argumenta que el mencionado decreto 0707, en su artículo 10 deroga el artículo 76 del decreto 2480 de 1986, decreto éste que reglamentó parcialmente el número 2277 de 1979 y cuyo artículo 76 dispone lo concerniente al tiempo doble. El citado decreto 2480 reglamentaba parcialmente el decreto extraordinario 2277 que se comenta, en lo relativo al régimen disciplinario y los procedimientos para su aplicación. También el decreto 0707 de 1996 dice en su artículo 10 que deroga el decreto 267 de 1988, salvo el literal a) del artículo 2°, que a la letra dice:
“a) Se considera escuela unitaria, el Instituto Docente ubicado en zona rural, en el cual un educador atienda varios grados escolares de educación básica primaria, o cuando en un instituto docente se atienda de tres a cinco grados de primaria, con materiales de autoinstrucción. El Ministerio de Educación Nacional autorizará el funcionamiento de estos institutos docentes…”
Señala que el decreto 0267 de 1988 reglamentaba también el artículo 37 de ese decreto 2277, estableciendo el reconocimiento del tiempo doble a los educadores que desempeñen labores docentes en áreas rurales de difíciles condiciones, consignando el procedimiento para el efecto, con lo cual y al tenor de la norma transcrita, se está frente a otro sistema de tiempo doble en el escalafón.
Argumenta el demandante que el decreto 2277 de 1979 establece el régimen aplicable a los educadores y en tal sentido, fija las condiciones de ingreso y ascenso en el escalafón, que es el sistema de clasificación de los educadores, a cada uno de cuyos grados corresponde una escala de remuneración, con señalamiento de los estímulos y el régimen disciplinario. Señala que la ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. y determinó cómo hacer su reconocimiento, para lo cual el artículo 6° de la ley 60 de 1993 determina que las provisiones y aportes para el pago de prestaciones del personal docente serán girados por las entidades territoriales al fondo, y los sueldos de este personal se pagarán o con los recursos del situado fiscal o con recursos propios, pero en uno y otro caso, cualquier aumento debe corresponder al incremento del situado fiscal o a la ampliación de la asignación presupuestal correspondiente, a términos de los artículos 6° y 16 de la ley 60 de 1993.
Luego de la parte fáctica, el libelista expone las razones de inconstitucionalidad del acto que se acusa, comenzando por lo que el artículo 356 de la Carta Política prescribe en cuanto a la “distribución de recursos y de las competencias”, en el sentido de que “no se podrán descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas”.
Dice el demandante que lo acabado de resaltar, obedece a la llamada descentralización que se ha venido implantando en el país para el manejo de la iniciativa de responsabilidades por parte de las entidades territoriales, razón por la que la ley 60 de 1993 que distribuye las competencias entre la Nación y las entidades territoriales, asignó a estas últimas la prestación de los servicios de salud y educación, en desarrollo de lo consagrado en los artículos 356 y 357 de la Constitución Nacional. Lo anterior no significa que mediante decretos reglamentarios, el Gobierno Nacional pueda ir otorgándole indiscriminadamente mayores responsabilidades a las entidades territoriales, sin proveer los recursos necesarios para el efecto. Tan claro es este principio, que el artículo 6° de la citada ley 60 señala que el régimen prestacional será el reconocido por la ley 91 de 1989 y que el sistema de remuneración y las escalas salariales se regirán por el decreto extraordinario 2277 de 1979, agregando inclusive, que los reajustes salariales serán definidos de conformidad con la ley 4ª de 1992.
Alega que el decreto 2277 establece la normatividad para el ejercicio de la profesión de docente y particularmente, reglamenta lo relacionado con el escalafón, es decir, el sistema de clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos, advirtiendo que a cada grado en el escalafón le corresponderá una escala salarial. Por su parte, la ley 4ª de 1992 al establecer el régimen salarial, da los criterios básicos para el efecto, sujetando por ejemplo, los aumentos de sueldos a las disponibilidades presupuestales, a las vigencias fiscales y a otras circunstancias, y tipifica la prohibición de un régimen que contraríe la ley, para lo cual lo declara de antemano sin efecto alguno.
Cuando la Constitución se refiere al presupuesto en su artículo 345, repite que no podrá hacerse ninguna erogación con cargo al tesoro público que no figure en...
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