Sentencia nº 740 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 5 de Febrero de 1996
| Número de expediente | 740 |
| Fecha | 05 Febrero 1996 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR
Santa Fe de Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996).
Radicación número: 740
Actor: MINISTRO DE SALUD
Referencia: Juegos de suerte y azar. Loterías. Normatividad aplicable al arbitrio rentístico.
El señor Ministro de Salud, doctor A.G.S., después de describir los juegos de suerte y azar que operan en el país, resumir los antecedentes legales y exponer jurisprudencia sobre los mismos, formula a la Sala la siguiente consulta:
“1. ¿Cuál es el significado y el alcance del término “lotería”, y cuáles las características esenciales del juego de suerte y azar cuya explotación se autoriza bajo esa denominación, a los departamentos, a otras entidades territoriales y a la Sociedad Colombiana de la Cruz Roja, de conformidad con la Ley 64 de 1923 y otras leyes posteriores?
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De acuerdo con lo previsto en el artículo 285 de la Ley 285 de la Ley 100 de 1993, ¿cuáles son las modalidades de juegos de suerte y azar que son monopolio de la Nación y cuáles son las características esenciales que permitan diferenciar esas modalidades de aquella tradicionalmente conocida como “lotería” cuya explotación se autoriza a otras entidades por disposiciones legales anteriores a la Ley 10 de 1990?
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Entendida cada una de las loterías que circulan en el país como un producto comercial específico con características propias que lo singularizan en el mercado, ¿pueden los departamentos y las otras entidades autorizadas por la ley para establecer una lotería, explotar más de una lotería o autorizar a otra persona para hacerlo?
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En caso de que la respuesta a la pregunta anterior sea positiva, ¿hasta cuántas loterías puede explotar cada una de esas entidades?
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¿Qué debe entenderse por “lotería extranjera”?
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A la luz de lo dispuesto en el artículo 285 de la Ley 100 de 1993, ¿pueden los departamentos o las otras entidades que administran loterías autorizar “loterías extranjeras”?
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¿Cuál es el alcance de la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional res - pecto de la organización y explotación del juego de suerte y azar denominado lotería?
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En caso de considerarse inhibida la facultad del Gobierno Nacional de reglamentar el juego de suerte y azar denominado lotería, ¿cuál es la autoridad facultada para reglamentar dicho juego en las loterías que no son departamentales y en aquellas que asocian a varias entidades?”
En la consulta, el señor Ministro de Salud expone:
“Actualmente circulan en Colombia los siguientes juegos de suerte y azar:
1.1 La modalidad de juego de suerte y azar conocida en nuestro país como ‘lotería’...
Se encuentran establecidas en nuestro país veintiséis loterías, las cuales podemos diferenciar, según sea la naturaleza del ente titular autorizado legalmente para explotarlas, así:
- Loterías que pertenecen a los departamentos.
- Loterías que pertenecen a municipios.
- Loterías que pertenecen a distritos.
- Loterías que no pertenecen a entidades públicas.
Las loterías pertenecientes a los entes territoriales que antes de la expedición de la Carta de 1991 poseían y aún conservan la condición de departamentos, y la del Distrito Capital, realizan sorteos ordinarios una vez por semana.
La lotería explotada en forma asociada por los llamados “Nuevos Departamentos”, realiza un sorteo ordinario cada quince días.
La Sociedad Colombiana de la Cruz Roja efectúa sorteos ordinarios de lotería con las mismas características e igual periodicidad semanal de las loterías departamentales.
Las loterías pertenecientes a municipios o a otras entidades territoriales distintas de los departamentos, están autorizadas por ley para realizar únicamente sorteos extraordinarios.
Igualmente realizan sorteos extraordinarios las loterías cuyos titulares son los departamentos, el Distrito Capital y la Sociedad Colombiana de la Cruz Roja. Tales sorteos se diferencian de los ordinarios en que su periodicidad es anual, el precio del billete y sus planes de premios son mayores que los de aquellos que operan generalmente en forma asociada, observando en todo lo demás las características propias de las loterías.
Las loterías mencionadas, sin excepción, circulan y se venden en todo el territorio nacional.
1.2 Apuestas permanentes. Las apuestas permanentes son un juego consistente en que el jugador consigna en un formulario oficial una combinación numérica y el valor de su apuesta, los cuales puede seleccionar libremente siempre y cuando la combinación no sea mayor de tres dígitos y el valor de la apuesta no sea superior al máximo establecido en cada departamento y gana un premio si la combinación numérica a la cual apostó coincide con la del premio mayor de la lotería escogida, premio que es equivalente a tantas veces el valor de la apuesta como se haya determinado en el correspondiente departamento. Como se ve, esta modalidad, a diferencia de la lotería, no tiene números predeterminados, ni precio, ni premios fijos.
Cada uno de los departamentos explota, a través de la entidad que administra la lotería, las apuestas permanentes en su jurisdicción.
El Distrito Capital administra y explota las apuestas permanentes en su ju -
risdicción.
Por regla general los departamentos y el Distrito Capital operan las apuestas permanentes, conocidas popularmente con el nombre de “chance” por medio de concesionarios particulares.
En el territorio de un departamento o del distrito capital operan única y exclusivamente las apuestas permanentes organizadas por la entidad que administra la lotería en cada entidad territorial.
1.3 Los juegos del monopolio nacional que administra Ecosalud, los cuales se clasifican en mayores, intermedios y menores.
No hay actualmente en circulación juegos mayores, pero E. ha explotado algunos como la llamada “Lotería instantánea”, “Telectrónica” y pretende explotar los denominados “Lottos preimpresos”, todos los cuales se han caracterizado por ser permanentes y ofrecer premios en dinero.
Telectrónica circulaba en todo el país, realizaba sorteos semanales y pagaba de acuerdo a un plan de premios fijados previamente, con premios en dinero y premios en especie.
Los juegos intermedios son aquellos que tienen un volumen de ventas relativamente alto, tales como algunas apuestas hípicas o máquinas tragamonedas.
Los juegos menores son aquellos caracterizados por un nivel de ventas relativamente bajo y por funcionar en un punto fijo o en el territorio de un municipio, tales como los casinos, esferódromos y similares.
1.4 Las rifas menores que puede explotar cualquier persona mediante permiso del municipio o distrito respectivo.
Estas rifas deben tener un plan de premios de valor inferior a 250 salarios mínimos mensuales y sólo pueden circular en el territorio del respectivo municipio o distrito.
1.5 La Beneficencia de Antioquia ha dado permiso desde 1993 para circular en su departamento a juego de suerte y azar de una empresa extranjera que se explota bajo la modalidad de “instantánea” y que denominó en el acto de concesión del permiso “lotería extranjera de resolución inmediata”.
La misma Beneficencia de Antioquia ha establecido desde 1994 otro juego de suerte y azar de aquellos conocidos mundialmente como “lottos preimpresos”, juego al que también ha denominado “lotería” y que realiza sorteos semanales con premios en dinero.”
2.1 Régimen constitucional y legal de monopolios sobre juegos de suerte y azar. La evolución jurídica del régimen de los juegos de suerte y azar puede dividirse en dos períodos: a) Durante la vigencia de la Constitución de 1886, que se subdivide en dos etapas: 1. La Ley 64 de 1923 y 2. La Ley 10 de 1990; b) Durante la vigencia de la Constitución de 1991, dentro de la cual se han expedido algunas normas contenidas en las Leyes 100 de 1993 y 223 de 1995. Finalmente, está pendiente la ley que establecerá el régimen propio del monopolio rentístico en esta materia, la cual deberá expedir el Congreso con fundamento en un proyecto del Gobierno.
La Constitución de 1886 disponía que los monopolios sólo podían establecerse como arbitrio rentístico y en virtud de ley (art. 31). Al amparo de este principio,
por medio de ley se instituyeron los monopolios de los licores y de la lotería, entre otros.
El monopolio rentístico de las loterías fue consignado en la Ley 64 de 1923, cuyo artículo 1º dispuso que a partir de la promulgación de esa ley solamente los departamentos podrán establecer una lotería con premios en dinero, cuyo producto se destinará exclusivamente a la asistencia pública. Luego, el Decreto - ley 1222 de 1986 reprodujo la misma norma.
Posteriormente el artículo 42 de la Ley 10 de 1990 ordenó:
“Arbitrio rentístico de la Nación: D. como arbitrio rentístico de la Nación la explotación monopólica, en beneficio del sector salud, de todas las modalidades de juegos de suerte y azar, diferentes de las loterías y apuestas permanentes existentes.”
Esta S. en ocasiones anteriores conceptuó sobre los efectos jurídicos de la Ley 10 de 1990, así:
“Por tanto, el monopolio rentístico constituido a favor de la Nación por la Ley 10 de 1990, excluye solamente tal tipología de apuestas permanentes, además de las loterías” (Rad. 394 de 10 de septiembre de 1991).
“Es indudable que las loterías representan un monopolio, cuya titularidad corresponde a los departamentos desde la promulgación de la Ley 64 de 1923 y que ha sido establecido con el fin de arbitrar rentas con destino a la prestación del servicio público de la salud.
Por consiguiente, la Sala responde que el arbitrio rentístico en favor de la Nación establecido por la Ley 10 de 1990, el cual...
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