Sentencia nº 799 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 15 de Marzo de 1996
| Número de expediente | 799 |
| Fecha | 15 Marzo 1996 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: ROBERTO SUÁREZ FRANCO
Santa fe de Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996).
Radicación número: 799
Actor: MINISTRO DE AGRICULTURA
Referencia: Interpretación y alcance jurídico que debe darse al inciso 2º, numeral 20 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994.
Se absuelve la consulta que la señora Ministra de Agricultura, doctora C.L.M., formula en los siguientes términos textuales:
“I. ANTECEDENTES
Hasta la vigencia de la Ley 30 de 1988, modificatoria de la Ley 135 de 1961 y derogadas ambas por la Ley 160 de 1994, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria adquiría mediante un procedimiento de negociación directa, o a través de la expropiación, tierras y mejoras de propiedad privada de los particulares, o de entidades de derecho público, para dar cumplimiento a los fines de interés social y utilidad pública definidos en las leyes de reforma agraria.
El parágrafo del artículo 54 de la Ley 135 de 1961, introducido por el artículo 21 de la Ley 30 de 1988, ordenó al Incora abstenerse de iniciar procedimientos de adquisición directa de tierras, o adelantar procesos de expropiación de inmuebles rurales, cuando estos estuvieren invadidos, ocupados de hecho o cuya posesión se hallare perturbada por medio de violencia mientras, por alguna de estas causas, estuvieren pendientes querellas policivas, o acciones civiles o penales, salvo que hubiere una autorización del Consejo de Ministro al darle una calificación especial al caso.
Sin embargo, la norma mencionada, inspirada en la necesidad de prevenir o corregir tales situaciones que, además de alterar el orden público y ser violatorios de la ley, buscaban presionar indebidamente la acción estatal, previó en su texto dos excepciones, a saber:
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Cuando el propietario de un inmueble afectado por las referidas perturbaciones le solicitare al Instituto que lo adquiriere, es decir, lo ofrecía voluntariamente en venta a la entidad, siempre que aquél hubiere obtenido una sentencia judicial favorable, de carácter definitivo, para recuperar su posesión y propiedad, pero que las medidas de lanzamiento o desalojo de los invasores u ocupantes de hecho no pudieron llevarse a cabo en el término de un año, contado este término a partir de la fecha de ejecutoria de la providencia respectiva;
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A partir de la vigencia de la Ley 30 de 1988 (Diario Oficial número 38264 de marzo 22 de 1988), podía excepcionalmente el Incora adquirir los inmuebles rurales invadidos con anterioridad al 12 de agosto de 1987 (fecha de presentación del Proyecto de ley número 070 a la Cámara de Representantes, que dio lugar a la ley citada) si continuaren ocupados.
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REGULACION LEGAL VIGENTE
En virtud de la Ley 160 de 1994 (Diario Oficial número 41479 de agosto 5 de 1994), que derogó las Leyes 135 de 1961 y 30 de 1988 y que busca desarrollar el precepto contenido en el artículo 64 de la Constitución Política, se estableció como regla general para facilitar el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, el mecanismo de la negociación voluntaria de predios rurales entre estos y los respectivos propietarios (artículo 1º, ordinal tercero; artículo 12, numerales 3º, 5º y 6º y Capítulo V de la Ley 160 de 1994) y se defirió al Incora la adquisición de predios rurales, mediante negociación directa o expropiación, sólo en los casos expresamente señalados en el Capítulo VI de la Ley 160 de 1994 y otros específicamente autorizados en dicho estatuto (inciso 2º del numeral 20 del artículo 12; y artículo 47 y 73 ibidem).
Al regular la Ley 160 de 1994 en el numeral 20 de su artículo 12 (funciones del Incora) las situaciones relativas a predios invadidos u ocupados de hecho, o cuya propiedad estuviere perturbada, estableció las siguientes reglas:
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Respecto a lo dispuesto en el inciso primero:
Se requiere la autorización de la Junta Directiva del Incora, y en los casos especiales que esta haya reglamentado previamente, para iniciar los procedimientos de adquisición de inmuebles rurales que se hallen en una cualquiera de las siguientes circunstancias:
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Invadidos, ocupados de hecho o cuya posesión estuviere perturbada por medio de violencia;
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Cuando por causa de una de aquellas situaciones se hubieren adelantado por el titular del dominio, o los legítimamente interesados, los correspondientes procesos judiciales y hayan obtenido sentencia definitiva favorable para restaurarles sus derechos, pero las medidas de lanzamiento o desalojo de los invasores u ocupantes de hecho no han podido ejecutarse;
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Cuando, en general y, en cualquier forma, persistan las perturbaciones a la propiedad de un predio rural.
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Respecto a lo dispuesto en el inciso segundo:
Aquellos inmuebles rurales que hubieren sido objeto de invasión, ocupación de hecho o perturbación a la propiedad un año antes de la vigencia de la Ley 160 de 1994, (agosto 5 de 1994), podrán ser adquiridos directamente por el Incora, siempre y cuando presenten aptitudes técnico - económicas para programa de reforma agraria, utilizando para ello el procedimiento administrativo que dicha ley le ha señalado cuando negocia predios rurales, es decir, el contemplado en el Capítulo VI del estatuto agrario.
En esta hipótesis, no se exige la autorización de la Junta Directiva del Instituto y se trata de un caso adicional y exceptivo de intervención directa para la adquisición de tierras por el Incora, además de los previstos en el artículo 31 de la Ley 160 de 1994.
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INTERPRETACIONES EXISTENTES
Respecto a lo dispuesto en el inciso segundo del numeral 20 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994, que es lo que motiva la presente consulta a la honorable Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, existen dos interpretaciones, a saber:
La primera, considera que la expresión “...un año antes de la vigencia de la presente ley...” significa que la invasión, la ocupación de hecho, o la perturbación de la propiedad del respectivo predio rural, ha debido darse o presentarse desde un año antes de que la Ley 160 de 1994 estuviere rigiendo. Es decir, se toma como referencia la fecha del 5 de agosto de 1993, para determinar que lo dispuesto en el inciso segundo ya mencionado se aplicaría sólo a las situaciones aludidas que se hubieren presentado con anterioridad a esta fecha.
La segunda interpretación, considera que la expresión transcrita quiere decir que, para que proceda la intervención directa y excepcional del Incora en la adquisición del inmueble con fines de reforma agraria, es necesario que las circunstancias constitutiva de invasión u ocupación de hecho, o perturbación a la propiedad, se hubieren presentado dentro, del año inmediatamente anterior a la vigencia de la Ley 160 de 1994, es decir, entre el 5 de agosto de 1993 y el 5 de agosto de 1994.
De tal manera que, mientras las circunstancias de invasión u ocupación de hecho, o perturbación a la propiedad contempladas en el primer inciso del numeral 20 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994, permanecen indeterminadas en el tiempo y los predios objeto de tales situaciones sólo pueden ser negociados por los campesinos en los casos especiales que previamente autorice y reglamente la Junta Directiva del Incora (que tengan un cupo técnico adecuado de familias, que se trate de municipios donde no ha operado la reforma agraria o para solucionar un problema de orden público, por ejemplo) en el evento previsto en el inciso segundo de la citada norma, el legislador produjo una autorización expresa y expedita al Instituto para intervenir los inmuebles caracterizados por esas situaciones, en razón de sus funciones y finalidades, pero limitando en el tiempo tanto la ocurrencia de los hechos irregulares descritos, como la acción de la entidad.
Ahora bien, la negociación voluntaria de tierras entre campesinos y propietarios, respecto de predios que se encuentran en situaciones de normalidad en cuanto a su tenencia y posesión requiere del consentimiento del titular del dominio (inciso 2º, numeral 2º del artículo 27 de la Ley 160 de...
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