Sentencia nº 3661 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 25 de Diciembre de 1996
| Fecha | 25 Diciembre 1996 |
| Número de expediente | 3661 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero Ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ
Santafé de Bogotá D.C., dieciséis (25) de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996)
Radicación número : 3661
Actor: M.P.R.N. Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por la ciudadana M.P.R.N., en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra el Decreto No. 159 de 19 de enero de 1996, “Por medio del cual se adoptan otros sectores de inversión financiables con la participación de ingresos corrientes de la Nación”, expedido por el Gobierno Nacional.
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El acto acusado.
Es el Decreto 159 de 1996, cuyo contenido es el siguiente:
“DECRETO NUMERO 159
(19 enero 1996)
“Por medio del cual se adoptan otros sectores de inversión financiables con la participación de ingresos corrientes de la Nación“.
“EL Presidente de la República,
“En ejercicio de la facultad establecida en el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política y,
“CONSIDERANDO:
“Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 numeral 16 de la Ley 60 de 1993 las participaciones a los municipios de que trata el artículo 357 de la Constitución Política se destinarán, además de los sectores allí establecidos, en otros que le Conpes para la Política Social estime conveniente y a solicitud de la Federación Colombiana de Municipios.
“Que la Federación Colombiana de Municipios, en desarrollo de lo preceptuado en el numeral 16 del artículo 21 de la Ley 60 de 1993, solicitó al Conpes para la Política Social la ampliación de las áreas prioritarias de inversión social.
“Que de conformidad con el numeral 16 del artículo 21 de la Ley 60 de 1993 el Conpes para la Política Social, estimó conveniente la inversión en otros sectores, según Documento Conpes Social 031 de 1995.
“Que corresponde al Gobierno Nacional adoptar mediante decreto reglamentario el dictamen técnico proferido por el Consejo de Política Económica y Social para la Política Social.
“DECRETA:
“Artículo Primero: Adoptar para el año de 1996 la inclusión de otros sectores que pueden ser financiados o cofinanciados por los municipios con los recursos de la libre inversión del veinte por ciento (20%) de su participación en los ingresos corrientes de la Nación, según estimación hecha por el Conpes para la Política Social, así:
“Desarrollo Comunitario.
“Equipamiento Municipal.
“Electrificación.
“Inversión Social.
“Artículo Segundo: Para efectos del presente decreto, desarrollo comunitario incluye actividades de divulgación, capacitación, asesoría y asistencia técnica a la comunidad para consolidar procesos de participación en programas sociales y el fortalecimiento de los espacios, estructuras y mecanismos de participación política, conforme a la ley.
“Equipamiento municipal, contempla actividades de construcción, ampliación y remodelación de mataderos públicos, plazas de mercado y cementerios públicos. Incluye también la reconstrucción de construcciones públicas afectadas por grave calamidad (en particular terremotos y ataques de la subversión).
“Electrificación, se refiere exclusivamente a actividades de extensión de la red de electrificación en zonas urbanas y rurales.
“Inversión social, incluye el pago de aquellos compromisos crediticios adquiridos en todos los sectores y actividades autorizadas por la Ley 60 de 1993 y en el presente decreto, y en todos los sectores autorizados por la Ley 12 de 1986, siempre y cuando las deudas correspondientes hayan sido contraídas con anterioridad a la expedición de la Ley 60 de 1993.
“Artículo Tercero: El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación”.
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Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.
La parte actora esgrime en contra del acto acusado, los cargos de violación, que se resumen a continuación (fls. 80 a 85).
Primer cargo. Violación del artículo 357 de la Constitución Política, por cuanto de conformidad con el mismo, el Gobierno Nacional carece de competencia legal o administrativa para fijar las áreas prioritarias de inversión social. A ello se suma que el legislador no le defirió tal competencia en la Ley 60 de 1993. De este modo, al expedir un decreto reglamentario ampliando los sectores de inversión social, asume una competencia que normativamente no le ha sido denegada.
En el evento de que la Corte Constitucional declare inexequible la facultad otorgada en la Ley 60 de 1993 al Conpes Social, el Ejecutivo no podría ampliar los sectores y áreas de inversión social, por cuanto carece de competencia para ello.
De otra parte, tampoco puede el Ejecutivo adoptar dichos sectores, ya que al acoger el criterio del Conpes, está adoptándolo mediante un acto administrativo de carácter definitivo, es decir, que la decisión estaría en cabeza del Ejecutivo y no del Conpes, contrariando con ello la Carta Constitucional, dado que la facultad del Conpes tiene consagración legal, pues el legislador le defirió a este último la competencia de adoptar los sectores en cuestión, y sólo hasta que el órgano de control constitucional se pronuncie en sentido contrario, tal disposición guarda plena vigencia.
El dictamen del Conpes que exige el numeral 16 del artículo 21 de la Ley 60 de 193, no se considera un acto previo o preparatorio para cuya expedición se requiera la intervención de más de un órgano posterior, la ley de manera expresa debió haberla dispuesto, por cuanto la formación de actos administrativos no se deduce por analogía o extensión.
La Ley 60 defirió la competencia de manera autónoma al Conpes y no le supeditó a una sanción ulterior. Aceptar lo contrario, es fijar un procedimiento no previsto en la ley, para el cual el Ejecutivo carece de competencia normativa.
Segundo cargo. El parágrafo del artículo 26 del Decreto 2132 de 1992, expedido en desarrollo de las atribuciones que confirió al Ejecutivo el artículo transitorio 20 de la Constitución Política¸dispuso la creación del Conpes Social como un consejo encargado de definir las orientaciones de la política social, el cual funcionará conforme a las reglas vigentes para el Conpes, sólo en lo relacionado en su composición. De igual modo, el artículo 2º del Decreto 2167 de 1992, expedido en ejercicio de estas mismas atribuciones constitucionales, dispuso que “El Conpes podrá expedir resoluciones en asuntos de su competencia cuando la naturaleza del asunto así lo exija
De las normas anteriores se concluye que existen funciones consultivas y decisorias del Conpes.Respecto de las primeras, puede decirse que son una opinión de dicho organismo que o se traduce en actos expedidos por la Administración. Sin embargo, este planteamiento no puede extenderse respecto de funciones a las cuales la ley les ha dado un carácter vinculante, con la manifestación expresa de expedir resoluciones.
La disposición contenida en el Reglamento del Consejo de Estado adoptado mediante los Acuerdos Nos. 2 de 1971 y 1 de 1978, modificados por el...
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