Sentencia nº 623 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 15 de Septiembre de 1994
| Número de expediente | 623 |
| Fecha | 15 Septiembre 1994 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: ROBERTO SUAREZ FRANCO
Santafé de Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Radicación número: 623
Actor: MINISTERIO DE GOBIERNO
Referencia: Consulta relacionada con la ordenación del gasto en la Cámara de Representantes y la delegación para contratar prevista en la Ley 80 de 1993 y su Decreto Reglamentario 679 de 1994.
El señor Ministro de Gobierno formula a la Sala la consulta en los siguiente términos textuales:
"El Ministerio de Gobierno, a solicitud del Presidente de la H. Cámara de Representantes, desea conocer el concepto de esa H.S. respecto a los alcances de la delegación a que se refiere la Ley 80 de 1993 y su Decreto Reglamentario 679 de 1994, y si la misma implica para el delegatario la ordenación del pago a favor de los contratistas, delegación que a su turno está contemplada en el artículo 91 de la Ley 38 de 1989 y Decreto 2004 de 1992.
El Sr. presidente de la H. Cámara de Representantes, sobre el particular expone:
"La Cámara de Representantes está interesada en conocer el criterio de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en relación con la interpretación y aplicación de la Ley 80 de 1993, sobre contratación estatal, concretamente en materia de delegación según los artículos 12 y 25 numeral 10 y Decreto 679 de 1994, artículo 14.
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- La Ley 38 de 1989 en su artículo 91 determinó:
Artículo 91. La facultad de ordenar los gastos en los Ministerios y Departamentos Administrativos...
En el Congreso Nacional la facultad de ordenar los gastos la ejercerán por separado las Mesas Directivas de cada Cámara. (Lo resaltado está fuera de texto).
El Decreto No. 870 de 1989 en sus artículos 1o. y 2o., determina que:
Artículo 1o. De conformidad con el artículo 91 de la Ley 38 de 1989, las Mesas Directivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, ordenarán el gasto, por separado, con cargo a sus respectivos presupuestos, a través del Presidente del Senado, o de la Cámara, según el caso.
Parágrafo: Las Mesas Directivas de Senado y Cámara podrán delegar, mediante resolución, la función ordenadora, en el Primer Vicepresidente o segundo Vicepresidente de acuerdo con las necesidades de cada Corporación".
Artículo 2o. El Congreso para la ordenación del gasto, observará en la contratación, además de los requisitos establecidos en normas especiales para la Nación, los que exige el Decreto extraordinario 222 de 1983 y demás normas que lo modifiquen y / o adicionen".
De conformidad con las normas transcritas, la ordenación del gasto con ocasión de la celebración de contratos, correspondía a las Mesas Directivas de Senado y Cámara, quienes podían delegarla en los Primero y S.V., de cada Corporación.
La Ley 5a. de 1992, en su artículo 378, estableció que la ordenación del gasto en el Senado estaría a cargo del Director General, guardando silencio respecto de la Cámara de Representantes. Artículo 378: "Ordenación del Gasto. A partir de la vigencia de la presente ley, el Senado de la República ordenará el gasto, con cargo a su respectivo presupuesto a través de su Director General".
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Una vez expedida la Ley 80 de 1993 sobre contratación estatal, cuyo propósito es la celeridad y economía en la ejecución de los trámites previos a la contratación, como la licitación o concurso, y posteriores como la ejecución y cumplimiento del contrato, entre otros, previó en sus artículos 12 y 25 numeral 10, la delegación total o parcial para contratar, en los siguientes términos.
ARTICULO 12. DE LA DELEGACION PARA CONTRATAR. Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes.
ARTICULO 25. DEL PRINCIPIO DE LA ECONOMIA. En virtud de este principio:
... 3o. Se tendrá en consideración que las reglas y procedimientos constituyen mecanismos de la actividad contractual que buscan servir a los fines estatales, a la adecuada, continua y eficiente prestación de los servicios públicos y a la protección y garantía de los derechos de los administrados.
4o. Los trámites se adelantarán con austeridad de tiempo, medios y gastos y se impedirán las dilaciones y los retardos en la ejecución del contrato.
10. Los jefes o representantes a los que se aplica la presente ley, podrán delegar la facultad para celebrar contratos en los términos previstos en el artículo 12 de la presente ley y con sujeción a las cuantías que señalen sus respectivas juntas o consejos directivos. En los demás casos, dichas cuantías las fijará el reglamento.
El Decreto 679 de 1994, reglamentario de la Ley 80 de 1993, en su artículo 14 prevé la delegación para contratar así:
ARTICULO 14. De la delegación de la facultad de celebrar contratos. En virtud de lo previsto en el artículo 25, numeral 10, de la Ley 80 de 1993, los jefes o representantes legales de las entidades estatales podrán delegar en los funcionarios que desempeñen cargos en los niveles directivo, ejecutivo, o equivalentes, la adjudicación, celebración, liquidación, terminación, modificación, adición o prórroga de contratos y los demás actos inherentes a la actividad contractual en las cuantías que señalen las juntas y consejos directivos de las entidades..." (lo resaltado está fuera de texto).
El proceso de contratación consta de varias etapas, unas anteriores a la celebración como la licitación, concurso o las cotizaciones, dependiendo de la cuantía o la clase de contrato, y otras posteriores que nacen, o que son la consecuencia de la celebración del contrato, como son entre otras, la ejecución, interpretación, modificación, liquidación, adición, y demás actos inherentes a la actividad contractual, entre los que se puede contar el "pago de las sumas pactadas en el contrato", para dar cumplimiento a una de las cláusulas sobre precio y forma de pago. En todo este procedimiento debe tenerse en cuenta el "principio de economía" ya transcrito en algunos de sus apartes, para simplificar y agilizar el proceso de la contratación.
Por otra parte, según las normas transcritas, en materia de contratación, el jefe de la entidad, que para el caso en estudio es el P. de la Cámara, está facultado para delegar total o parcialmente la facultad de contratar a nombre de la entidad, en funcionarios del nivel directivo o ejecutivo o sus equivalentes. Si delega la facultad de contratar a nombre de la entidad, hasta por determinada cuantía, el delegatario deberá adelantar los trámites que se requieran, licitación, concurso de méritos o cotizaciones, según la cuantía o clase de contrato, hasta llegar a la suscripción del mismo, que es el objeto principal de la delegación para contratar, no se trata de adelantar una licitación o concurso por hacerlo, sino que dichas actuaciones están encaminadas hacia un objeto principal que es la celebración del contrato. Una vez celebrado éste, nacen unas obligaciones y derechos de las partes cuyo origen es el contrato; entre estas obligaciones se encuentran la de cancelar las sumas que se hayan pactado, es decir la de ordenar el pago de las mismas, en las condiciones que se hayan acordado.
Así mismo puede ocurrir que el jefe de la entidad no quiera delegar totalmente la facultad de contratar, sino sólo algunos de los trámites inherentes a la contratación, como el correspondiente a la licitación, pero se reserva la facultad de adjudicar el contrato y entonces así lo dirá en el acto de la delegación.
Como existen algunas dudas sobre el tema, de acuerdo con las normas transcritas y con las consideraciones expuestas se consulta:
1. Puede el Presidente de la Cámara de Representantes delegar en un funcionario del nivel directivo o ejecutivo o equivalentes, la facultad de contratar a nombre de la entidad hasta por la cuantía para la cual está autorizado a delegar?
2. Teniendo en cuenta la Ley 80 tantas veces citada, y los principios que la informan, entre otros el de la economía, si el Presidente de la Cámara delega en el S. General de la Corporación la celebración de contratos a nombre de la entidad, dicho funcionario como delegatario, para dar cumplimiento al contrato que suscribió, puede ordenar el pago de las sumas pactadas con ocasión del contrato, así como realizar los demás actos inherentes a la actividad contractual, como la liquidación, la adición, la terminación, etc. tal como ocurría con la delegación que hacía el Presidente de la República en los Ministros para contratar hasta por determinada cuantía, mediante el Decreto 402 de 1983, sin que fuera necesario para cada actuación de estas proferir un Decreto de delegación?
3. Puede entenderse que, la ordenación del pago que se desprende de la actividad contractual, conforme a las disposiciones y principios de la citada Ley 80, corresponde al P. de la Cámara, quien podrá delegarla en el S. General, como funcionario del nivel directivo, sin que tenga que acudir al Primer o S.V. para dicha delegación, tal como lo establecía el Decreto Reglamentario 870 de 1989. De lo contrario el funcionario delegatario tendrá facultad para celebrar el contrato, que es el acto principal del proceso de contratación, pero no tendría competencia para darle cumplimiento a las obligaciones que se desprenden del contrato celebrado por él, como sería la de ordenar su pago?
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- Antecedentes constitucionales.
1. Dispone el artículo 150 inciso final de la Constitución Política:
"Compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional".
2. Por su parte, el artículo 189 ibídem dispone que le corresponde al P. de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa.
"23. Celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y a la ley".
3. Ahora...
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