Sentencia nº 3693 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 9 de Octubre de 1992
| Fecha | 09 Octubre 1992 |
| Número de expediente | 3693 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO
Santafé de Bogotá, D.C., nueve (9) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992)
Radicación número: 3693
Actor: INDUSTRIAS E INVERSIONES SAMPER S.A.
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE CAMBIOS
FALLO
Decide la Sala del recurso de apelación interpuesto por la sociedad Industrias e Inversiones Samper S.A., contra la sentencia del 16 de mayo de 1991 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó decretar la nulidad y restablecimiento del derecho respecto de los actos Administrativos por los cuales la Superintendencia de Control de Cambios (hoy Superintendencia de Cambios), impuso una multa.
l. Antecedentes
1.1 El acto sancionario. La Superintendencia de Control de Cambios mediante registro 675 de 13 de agosto de 1984, impuso a la sociedad actora una multa de $26.600.000,00 por estimar que dicha entidad desvió recursos obtenidos de préstamos externos (del Chemical Bank de Nueva York y el Banco Industrial Colombiano de Panamá) para adelantar proyectos de ensanches de la empresa, utilizándolos en cambio en la concesión de préstamos a entidades filiales, las cuales a su vez otorgaron préstamos a terceras compañías las que los utilizaron para la compra de acciones del Banco de Bogotá (fl. 68).
1.2 La vía gubernativa. La administración por auto No. 921 de 19 de octubre de 1984, confirmó en todas sus partes la anterior sanción, al decidir el recurso de reposición interpuesto (fl. 78).
1.3 La demanda. La sociedad sancionada instauró demanda contra la anterior actuación, en ejercicio de la acción del Artículo 85 del C.C.A., solicitando la nulidad de la actuación y como restablecimiento del derecho se condene a la Nación a devolverle "la suma de $26.600.000,00, que fué consignada por la demandante en calidad de depósito, más los intereses comerciales corrientes que produzca dicha suma desde el día de la consignación hasta el día de su devolución". (fl. 4).
Adujo, en sustento de la demanda:
1.3.1 La sanción impuesta es manifestación del juspuniendi del Estado, y por ende se vincula al derecho penal Administrativo, con lo que para su aplicación debieron tenerse en cuenta los postulados generales del derecho penal, como el de la tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad (fl. 15).
1.3.2 De lo anterior se deriva la violación del Artículo 3 del CP en tanto que no existe norma alguna que "erija inequívocamente la conducta ya relacionada de S.S.A. como contravención punible al régimen cambiario" (fl. 19), no lo está en la resolución 73 de 1974 de la Junta Monetaria, en cuanto la destinación de los recursos de los préstamos externos debe se¡- demostrada a patio¡-¡, esto es antes de que la oficina de cambios los registre, y no después como sucedió en el caso presente, tampoco lo está en el Decreto 444 de 1967, en razón de que se trata de una "norma en blanco" en la que el legislador no describió o tipificó conducta punible alguna (fl 22), ni en la resolución 29 de 1976 de la Junta Monetaria, respecto de la cual, la sociedad actora satisfizo debidamente los requisitos en ella exigidos (fl. 24).
1.3.3 Tampoco es antijurídica (Artículo 4 C.P.) esta conducta, "porque el hecho de que, tomadas de su fondo común, S. S.A. las hubiera transferido 11 sus filiales en calidad de préstamo, determinadas sumas de dinero que las prestatarias cancelaron puntualmente, no es conducta lesiva o peligrosamente amenazadora (le ningún interés jurídico tutelado por la Ley". (fi. 26). Ni es culpable (Artículo 5 C.P.), pues "ni los actos acusados se han ocupado expresamente de este aspecto, ni por parte alguna surge de la conducta de la empresa demandante a través de sus directores o de sus representantes legales.: (fi. 28).
1.3.4 Al no presentarse una conducta verdaderamente punible, "sino que la conducta reputada como contravención es muy distinta a los comportamientos enunciados, la Superintendencia actuó excediendo la órbita legal de su competencia........ (fl. 30), violando por tanto las disposiciones que se la otorgan.
1.3.5 Dada la fungibilidad del dinero y la unidad de caja, no demostró la Superintendencia que los dineros empleados para cubrir los sobregiros de S.S.A. por préstamos a sus filiales, y finalmente con el que se compraron unas acciones del Banco de Bogotá, fué precisamente el mismo obtenido de los préstamos externos, pues bien pudo tener otra procedencia (fl. 32), sin que exista por demás, obligación alguna para S. S.A. de mantener "los fondos provenientes del préstamo exterior (los préstamos externos), en cuenta aparte" (fl. 41).
1.3.6 Dados los desfases entre los ingresos por los préstamos y los egresos en algunas ocasiones había excedente de recursos y en otras déficit de dinero frente a obras que en ningún caso podían paralizarse. En esta eventualidad las filiales transferían recursos a título de mutuo a corto plazo a la principal. Esta pagaba cuando recibía los préstamos del exterior." (fl. 42), hecho que explica la conducta cuestionada por la Administración. así como la naturaleza de las relaciones financieras entre S.S.A. y las compañías filiales (fi. 47).
1.37 No se ha seguido el debido proceso para la aplicación de Ia sanción en cuestión, pues no se practicaron pruebas solicitadas por la sociedad actora (como una "inspección judicial con peritación") "con el pretexto de que ya se habían practicado o de que eran ‘improcedentes’” (fl. 55).
1.4 La contestación de la demanda. La Superintendencia dió contestación a la demanda en los siguientes términos:
1.4.1 "Delitos y contravenciones administrativas, como son las cambiarias, no pueden enmarcarse por igual dentro de los principios generales del Derecho Penal y Procedimiento Penal, entre otras cosas, porque es el mismo Código Pena¡ (Decreto 100 de 1980) el que, en su Artículo 7o., excluye la posibilidad de aplicación analógica de la Ley penal, salvo excepciones legales." (fl. 102), siendo que "las infracciones cambiarias, dada su naturaleza administrativa y las cambiantes posibilidades del campo económico al cual corresponden, no deben ni pueden ser, la gran mayoría de las veces, meticulosamente definidas....... (fi. 103). Sin embargo "las normas cambiarias violadas por la ahora demandante, sí fijan claramente la única conducta permitida, cual es la de que el "producto del crédito lo destinará el prestatario a atender necesidades de capital de trabajo o de inversión directa en empresas dedicadas a producir bienes exportables del sector agropecuario, industrial o minero". (Resolución 73 de 1974 y 29 de 1976 de la Junta Monetaria". (fl. 105).
1.4.3 Respecto del argumento sobre los desfases entre los ingresos y los egresos, "la Superintendencia no hizo análisis alguno de las circunstancias que motivaron a "INDUSTRIAS E INVERSIONES SAMPER S.A." a desviar el producto de los créditos exteriores, como tampoco analizó la magnitud del proyecto realizado para el cual se autorizó y registró el préstamo, toda vez que, tanto una como otra circunstancia, son irrelevantes en el caso sub júdice, en donde sólo era necesario demostrar el simple hecho de la desviación para poder aplicar la sanción". (fl. 106).
1.4.4 "Tampoco se desconoce el hecho que de las filiales son parte de la sociedad matriz y que la colaboración e interrelación entre unas y otras es la esencia del "Holding" o Grupo-, pero tal interrelación no es causal que...
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