Sentencia nº 475 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 13 de Octubre de 1970
| Fecha | 13 Octubre 1970 |
| Número de expediente | 475 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: LUIS CARLOS SACHICA
Bogotá, D.E., trece (13) de octubre de mil novecientos setenta (1970)
Radicación numero: 475
Actor: MINISTERIO DE COMUNICACIONES
El señor Ministro de Comunicaciones, en Oficio del 7 de septiembre del presente año, ha formulado la siguiente consulta:
“El Gobierno Nacional tiene interés en modificar la organización y las funciones de varios Ministerios para adecuarlas a necesidades urgentes de la Administración Pública. La estructura interna de los Ministerios fue fijada por normas legales expedidas, en desarrollo del Decreto 1050 de 1968. Concretamente, en el caso del Ministerio de Comunicaciones, es el Decreto 3049 de 1968 el que señala su organización y sus funciones. El Decreto 3055 de 1968 contempla los cargos que, en su oportunidad, se consideraron necesarios para el cumplimiento de las funciones asignadas en el Decreto orgánico del Ministerio de Comunicaciones.
“Por otra parte, se considera que existen razones técnicas poderosas para modificar, en determinados casos, la tutela gubernamental que el Gobierno ejerce sobre entidades descentralizadas de orden nacional en el sentido de distribuirla, según las afinidades propias de la administración, entre los diferentes Ministerios creados por la Ley”.
“El Presidente de la República tiene facultades constitucionales para crear, suprimir y fusionar empleos y para distribuir los negocios administrativos entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos. Sin embargo, se ha presentado duda sobre el alcance de estas facultades en cuanto a la posibilidad de que el Presidente de la República pueda modificar la organización interna de los Ministerios y en cuanto a la posibilidad de que pueda adscribir o vincular, según el caso, entidades descentralizadas a Ministerios diferentes de los indicados en la llamada Reforma Administrativa.
“Las normas constitucionales y legales que el Gobierno considera aplicables al problema expuesto son las siguientes:
“El artículo 120 de la Constitución Nacional, en su ordinal 21, expresa que corresponde al Presidente de la República: ‘Crear, suprimir y fusionar los empleos que demande el servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos y los subalternos del Ministerio Público y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus dotaciones y emolumentos, todo con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9o. del artículo 76. El Gobierno no podrá crear a cargo del Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la Ley de apropiaciones iniciales”.
“El artículo 76 de la misma Constitución Nacional, en su ordinal 9o. establece como atribución del Congreso de la República la siguiente: ‘Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales’.
“El artículo 132 de la Carta Fundamental dispone: ‘El número, nomenclatura y precedencia de los distintos Ministerios y Departamentos Administrativos serán determinados por la Ley’. ‘La distribución de los negocios según sus afinidades, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, corresponde al Presidente de la República’.
“Los Decretos 3049 y 3055 de 1968, señalan la organización y funciones del Ministerio de Comunicaciones y los cargos correspondientes a dichas funciones.
”Por lo expuesto, con toda atención, me permito consultar al Honorable Consejo de Estado lo siguiente:
“1o. Si de conformidad con el ordinal 21 del artículo 120 de la Constitución Nacional, el Presidente de la República puede modificar la organización interna de los Ministerios con la creación, supresión o fusión de nuevas Oficinas, Divisiones, Secciones o G. y con la determinación de los cargos correspondientes a estas modificaciones.
“2o. Si de acuerdo con los artículos 132 y 120, de la misma Constitución, el Presidente de la República puede trasladar, en forma permanente, los negocios administrativos de un Ministerio a otro o a un Departamento Administrativo.
“3o. Si, con base en las facultades constitucionales antes citadas, el Presidente de la República puede adscribir o vincular, por razones de afinidad, entidades descentralizadas a diferentes Ministerios de los señalados por las reglas actuales y orgánicas de la administración nacional”.
Para absolver la anterior consulta, que se refiere al ejercicio de algunas funciones constitucionales que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y a la definición de los límites o alcance de tales atribuciones, lo que implica un problema de separación de funciones entre las ramas legislativa y ejecutiva del poder público, la Sala considera pertinente revisar los antecedentes de la reforma constitucional de 1968, en los aspectos que tocan con la materia y las disposiciones de cuya aplicación se trata en aquella, ya que las tres cuestiones que plantea son consecuencia directa de dicha enmienda.
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NECESIDAD DE UNA REDISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LAS RAMAS LEGISLATIVA Y EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO.
Uno de los propósitos principales de la reforma constitucional de 1968 fue el de obtener un adecuado reparto de competencias entre legislativo y ejecutivo, acorde con la nueva concepción de esas funciones. Para esto y, a fin de evitar que el primero mantuviera inertes atribuciones en asuntos que por su naturaleza eran de índole administrativa, o en los cuales no podía ejercerla con la agilidad indispensable en estas materias, tal reforma las trasladó a la rama ejecutiva en unos casos y, en otros, le dio iniciativa legislativa que le permita promover la decisión oportuna y acertada del Congreso sobre determinados proyectos, pues la rigidez resultante de aquella situación no era compatible con la movilidad que requiere una administración eficaz.
En relación con el asunto de la consulta, la “exposición de motivos” del proyecto de reforma constitucional de que se está haciendo mención dijo:
“Los cambios propuestos parten de la idea básica de que en materias económicas, fiscales y administrativas el Legislador debe limitarse a señalar pautas generales al Ejecutivo, dictando únicamente la orientación política en dichas materias”; y agregó: “Las modificaciones introducidas a las facultades 9a., 10a. y 22a. (se refiere al artículo 76 de la Constitución, 7o. del proyecto) establecen, conforme a lo explicado atrás, que el Congreso debe limitarse a dictar leyes-cuadros en materias administrativas (9a. y 10a.), fiscales y económicas (22a.), dentro de las cuales puede el Ejecutivo tomar las medidas necesarias para organizar en detalle la estructura de la Administración Nacional (Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos), de las sociedades de economía mixta y de las empresas industriales y comerciales del Estado...“ (Se ha subrayado el texto, tomado de las páginas 44 y 45 de la Historia de la Reforma Constitucional de 1968. Imprenta Nacional, 1969).
En la obra citada, (página 84), se encuentra una explicación coincidente con las anteriores y que hace parte de la ponencia para el primer debate del proyecto en el Senado de la República: “... b) El Congreso determina la estructura de la Administración Pública nacional, es decir, la forma general y los medios orgánicos para el servicio público: Ministerios, Departamentos Administrativos, establecimientos públicos y decide “las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos”. A cargo...
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