Sentencia nº 25000232600020070053301 de Consejo de Estado - Sala Plena, de 1 de Diciembre de 2008
| Número de expediente | 25000232600020070053301 |
| Fecha | 01 Diciembre 2008 |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Emisor | Sala Plena |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERAConsejero Ponente: ENRIQUE GIL BOTERO
Bogotá D.C., primero (1º) de diciembre de dos mil ocho (2008).
No. de Radicación: 25000232600020070053301
No. interno: 35.827
Actor: M.S. Ingeniería Ltda.
Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
Proceso: Acción contractual
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 29 de mayo de 2008, por medio del cual la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la medida de suspensión provisional de las Resoluciones Nos. SSPD – 20065270030855 del 18 de agosto de 2006, y SSPD – 20065270041945 del 1º de noviembre de 2006, proferidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
-
La demanda y la solicitud de suspensión provisional
1.1. El 24 de septiembre de 2007, la sociedad MS Ingeniería Ltda., por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda contractual contra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a efectos de que se declare la ilegalidad de las Resoluciones Nos. SSPD – 20065270030855 del 18 de agosto de 2006, y SSPD – 20065270041945 del 1º de noviembre de 2006; se decrete el incumplimiento del contrato de consultoría No. 336 suscrito entre las partes y, por último, se condene a la indemnización de perjuicios correspondiente (fls. 2 a 20 cdno. ppal.).
Mediante los actos administrativos demandados, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios declaró y, consecuencialmente, confirmó previa interposición del recurso de reposición, la caducidad del contrato, siniestró la garantía única de cumplimiento y ordenó hacer efectiva la misma.
1.2. En el escrito de la demanda, se solicitó la suspensión provisional de los actos demandados con fundamento en la manifiesta infracción de normas superiores, al haber transgredido el contenido del derecho al debido proceso (art. 29 C.P.), y lo dispuesto en el artículo 14 de la ley 80 de 1993 (fls. 15 y 16 cdno. ppal.).
Como argumentos de la solicitud, expuso, en síntesis, los siguientes:
1.2.1. El artículo 14 de la ley 80 de 1993, es claro y contundente al señalar que la cláusula de caducidad, en cuanto potestad excepcional al derecho común, sólo puede incluirse de manera obligatoria en los contratos de obra pública, en los que tengan por objeto la explotación de un monopolio estatal, la prestación de servicios públicos, o la explotación y concesión de bienes del Estado. De otro lado, es posible pactar la mencionada cláusula, de forma facultativa, en los contratos de suministro y de prestación de servicios.
1.2.2. Los contratos de consultoría no están mencionados dentro de la enumeración que trae el numeral 2 del mencionado artículo 14; así mismo, vale la pena destacar que, el objeto, naturaleza y regulación del contrato No. 336 de 2005, son las propias de un contrato de consultoría. En consecuencia, no puede discutirse que la ley prohíbe que en esta clase de contratos se pacte y, eventualmente, se aplique el mecanismo de la caducidad, lo que deja a la Superintendencia sin fundamentos legales para decretarla en este caso concreto.
1.2.3. Dado que MS Ingeniería Ltda., tiene por objeto actividades de contratación y desarrollo de obras, proyectos, servicios y consultorías con las entidades estatales, y que el efecto propio de la caducidad es la inhabilidad para el contratista en relación con la posibilidad de participar en procesos de contratación pública –así como la obligación de ceder los contratos que estén en ejecución–, es claro que de mantenerse la aplicación de los actos administrativos demandados, se causaría un grave perjuicio a la sociedad demandante.
1.2.4. Finalmente, haber tramitado una solicitud de aclaración y adición formulada en contra de la Resolución No. SSPD – 20065270030855 del 18 de agosto de 2006, como si fuera un recurso de reposición, y luego negarse a tramitar el que después sí fue interpuesto efectivamente en contra del referido pronunciamiento, constituye una flagrante violación al debido proceso, garantizado en el artículo 29 de la Carta Política.
-
Providencia impugnada
Por auto de 29 de mayo de 2008, la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitió la demanda de la referencia y, de otra parte, denegó la medida de suspensión provisional formulada en contra de los actos administrativos censurados (fls. 63 a 68 cdno. ppal. 2ª instancia).
En apoyo de lo anterior, el a quo, precisó:
“(…) No existe duda entonces que el contrato examinado es un contrato de consultoría y que dentro del mismo se pactó cláusula de caducidad. Igualmente, al confrontar el texto legal trascrito con el acto administrativo demandado no se vislumbra, prima facie, ningún atentado contra la legalidad, salvo que para hallarla sea necesario ahondar por la Sala en el contenido del contrato mismo, porque el acto acusado no hace otra cosa que dar aplicación a una de las cláusulas del acuerdo contractual.
“El acto administrativo que declara la caducidad del contrato de consultoría, desde el punto de vista formal está motivado y se funda en los motivos que la entidad encontró ocurridos para aplicar la cláusula excepcional pactada. Por tanto, es forzoso concluir que si no se hubiera estipulado en el contenido del pacto contractual difícilmente podríamos mantener su legalidad. Quiere decir la Sala que ya no podríamos hablar de confrontación directa entre el acto administrativo y la ley sino de enfrentar en parangón indirecto una de las estipulaciones contractuales con la ley. Es decir habría que realizar un juicio conceptual adicional al cotejo del acto y la norma y trasladarlo a un universo distinto al previsto en el art. 152 del C.C.A. para dar aplicación a la medida de suspensión provisional, al plano de las facultades de la administración, la legalidad y el principio de la autonomía de la voluntad de los contratos.
“En el evento de que por vía del entendimiento expuesto pueda darse válidamente aplicación a la norma que regula el instrumento jurídico de la suspensión provisional de los actos administrativos, es preciso advertir por la Sala que el texto literal del numeral 2 del artículo 14 de la ley 80 de 1993, en ninguno de sus apartes prohíbe expresamente su pacto o se hace referencia a que dentro del contrato de consultoría esté vedado como tampoco autorizado el acuerdo que la administración pueda imponer la estipulación excepcional de que pueda dar por terminado de manera unilateral y anticipadamente al plazo convenido, un contrato por alguna de las razones allí establecidas. Es decir que el legislador omitió esa referencia y dejó al juez natural del contrato resolver los problemas que se susciten en torno a ella.
“Recuerda la Sala que en vista de que la prohibición o autorización de pactar la aludida estipulación excepcional al derecho común en un contrato estatal de consultoría no prevista en la ley, la jurisprudencia en cada caso concreto es la que ha tratado de solucionar el dilema, acudiendo a diferentes medios de interpretación judicial. Aspecto sobre el cual el asunto no es pacífico, como se deduce de por ejemplo de la decisión de la Sección Tercera del Consejo de estado de 30 de noviembre de 2006, ya referenciada, que presenta la aclaración de uno de los integrantes de la Sala sobre este tema específico.
“Entonces, si en el caso concreto del tenor literal de la normatividad pertinente consagrada en la ley 80 de 1993, no se desprende con claridad meridiana que esté prohibido dicho acuerdo, menos cuado un contrato así lo consignó puede concluirse, sin examen de fondo, que el acto que la declara sea ilegal y desconozca la ley.
“Tratándose de un cargo que se desprende de una interpretación normativa, el estudio de si la entidad contratante incumplió la ley al decretar la caducidad no radica en su posible ilegalidad sino en la ausencia de motivos o falsos motivos para decretarla…
“(…) Aclara la Sala, que si bien es...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba