Sentencia nº 11001-03-27-000-2006-00052-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 16 de Diciembre de 2008
| Fecha | 16 Diciembre 2008 |
| Número de expediente | 11001-03-27-000-2006-00052-00 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera Ponente: M.T.B. DE VALENCIA
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 11001-03-27-000-2006-00052-00
Actor: WILFREN OCHOA MESA
Referencia: Número Interno 16297
Acción de Nulidad contra el Concepto Tributario No. 054296 de junio 29 del 2006 emitido por la DIAN.
FALLOEl demandante en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo solicita la nulidad del Concepto Tributario 054296 de junio 29 del 2006 emitido por el Jefe de la División de Doctrina Tributaria (A) de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, relacionado con la exención del impuesto de timbre para los entes universitarios autónomos.
EL ACTO DEMANDADO
El texto del Concepto Tributario acusado es el siguiente:
PROBLEMA JURÍDICO:
¿Los entes universitarios autónomos, están exentos del pago del impuesto de timbre?
TESIS JURÍDICA:
Los entes universitarios autónomos, no son entidades descentralizadas del poder ejecutivo, en consecuencia no se encuentran exentos del pago del impuesto de timbre nacional.
DESCRIPTORES:
ENTIDADES DE DERECHO PUBLICO EXENTAS DEL IMPUESTO DE TIMBRE IMPUESTO DE TIMBRE - SUJETO PASIVO IMPUESTO DE TIMBRE - SUJETOS
FUENTES FORMALES:
CONSTITUCION POLITICA,69,113,210
LEY 30 DE 1992, ARTICULOS 57,58,59,94
LEY 489 DE 1998, ARTICULOS 38,39,40,68
ESTATUTO TRIBUTARIO DECRETO 624 DE 1989 ART. 0532.
ESTATUTO TRIBUTARIO DECRETO 624 DE 1989 ART. 0533.
INTERPRETACIÓN JURÍDICA:
El artículo 532 del Estatuto Tributario señala en su primer inciso como regla general, que las entidades de derecho público se encuentran exentas del pago del impuesto de timbre nacional, pero a renglón seguido el artículo 533 del citado Estatuto Tributario define qué se entiende por entidades de Derecho Público: "Para los fines tributarios de este libro, son entidades de Derecho Público, la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos municipales, los municipios y los organismos o dependencias de las ramas del poder público, central o seccional, con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta". (subrayado fuera de texto).
Bajo estos presupuestos jurídicos y teniendo en cuenta que la exención consagrada en el artículo 532 del ordenamiento tributario se debe a la calidad de los otorgantes, en este caso a las entidades de derecho público, es necesario precisar la naturaleza jurídica de los entes autónomos universitarios.
Al respecto se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, al resolver una consulta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante Concepto Nro. 1587, del 21 de octubre de 2004 (C.P. doctor F.A.R.A., en el cual, luego de analizar los artículos 69, 113 y 210 de la Constitución Política, 57, 58, 59 de la Ley 30 de 1992, 38, 39, 40 y 68 de la Ley 489 de 1998, sostuvo:
"...Naturaleza jurídica de los entes universitarios autónomos.
Con fundamento en el anterior marco normativo se puede establecer que los entes universitarios son órganos independientes, con libertad jurídica de acción y de gestión, libres de intromisiones por parte de otras ramas o entidades del poder público -aun cuando con limitaciones-, con autonomía constitucional y capacidad para autorregularse, autogestionar, autocontrolarse, autodeterminarse administrativamente en el desarrollo de sus actividades, particularmente para asumir la elaboración y aprobación de sus presupuestos y administrar sus propios bienes y recursos, características todas estas que, como se verá, no están presentes en su totalidad en las entidades descentralizadas del orden nacional.
Sobre el particular la Corte Constitucional ha establecido que las entidades universitarias son entes especiales "titulares de autonomía constitucionalmente reconocida (...) en cuyo desarrollo ostentan potestades en virtud de las cuales pueden organizarse, estructural y funcionalmente, autorregularse y autocontrolarse, delimitando, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corte, el ámbito para el desarrollo de sus actividades" -Sent. T-889/2003-...
Como se advierte, los entes universitarios son órganos autónomos e independientes, regulados por un régimen especial -cuyos aspectos más relevantes están resaltados en el art. 57 de la L. 30- que como tales no están adscritos ni sujetos a la suprema dirección de algún órgano de la administración o de cualquiera de las ramas del poder público, sin perjuicio de estar vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y planeación del sector educativo -ibíd.-.
Si bien es cierto los entes universitarios autónomos comparten varias de las características de las entidades descentralizadas del orden nacional, tales como personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente -L. 30/92, art. 57-, no es menos cierto que difieren en otras, como no estar sujetas al control de tutela, el proceso de creación -arts. 210 de la Carta, 58 y 59 de la L. 30-, la configuración del régimen laboral, amén que, por no pertenecer a la rama ejecutiva del poder público, sino constituir órganos autónomos e independientes por mandato constitucional, no resulta dable asignarles el carácter de entidades descentralizadas, concepto que está restringido a personas jurídicas que integran la rama ejecutiva del poder público.
En relación con este punto, la Corte Constitucional ha precisado que los entes universitarios autónomos -sin perjuicio de pertenecer a la administración pública- no conforman ninguna de las ramas del poder ni pueden formar parte de la administración nacional y por ende no están sujetos a control de tutela por parte del ejecutivo.
En efecto, en Sentencia C-220 de 1997 la Corte señaló que -las universidades oficiales,.... "son órganos autónomos del Estado, que por su naturaleza y funciones no integran ninguna de las ramas del poder público y que por lo tanto no admiten ser categorizadas como uno de ellos, mucho menos como establecimientos públicos, pues ello implicaría someterlas a la tutela e injerencia del poder ejecutivo, del cual quiso de manera expresa preservarlas el constituyente".
No sobra advertir, que esta especial naturaleza de las universidades estatales está reconocida por el artículo 57 de la Ley 30 de 1992 al disponer que ellas deben organizarse como entes universitarios autónomos, ...Por lo tanto, su organización tiene un régimen particular y especial, y por ello, tales organismos están vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo referente a las políticas y la planeación del sector educativo ...Vinculación de las universidades estatales a dicho ministerio que no significa que este ejerza sobre ellas un control de tutela que, según se explicó, resulta a todas luces incompatible con su condición de entes autónomos, sino que dichos establecimientos deben estar sujetos a su orientación y coordinación en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo, dado que de todas formas estos establecimientos oficiales de educación superior son órganos del Estado que están en el deber de articular su actividad con las demás instituciones públicas. Así lo reconoció la Corte en la citada Sentencia C-220 de 1997 al expresar que "la vinculación al Ministerio de Educación, esto es al poder ejecutivo, es únicamente para efectos de coordinar y planear el desarrollo de políticas en el sector educativo".
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Con fundamento en la Sentencia C-299 de 1994 de la Corte Constitucional hay quienes consideran que los entes universitarios pueden asimilarse a entidades descentralizadas del orden nacional...
...
En relación con esta sentencia es preciso señalar que en ella se destaca, ante todo, que los entes universitarios tienen diferencias con los organismos descentralizados por servicios; que la ley quiso establecer un nuevo modelo de organismo; y que se desecha toda injerencia del ejecutivo en sus asuntos administrativos y académicos. Del párrafo resaltado de la sentencia transcrita, según el cual "el diseño institucional precedente permite entrever la consagración de una figura especial dentro del sistema de la descentralización administrativa por servicios o funcional, denominado ‘ente universitario autónomo’, y al cual se le asignan unas características especiales que acentúan su autonomía, que cualitativamente lo hacen diferente de los demás organismos descentralizados por servicios hasta ahora reconocidos por la doctrina y la legislación nacionales", no puede derivarse que los entes universitarios autónomos puedan ser considerados como entidades descentralizadas del orden nacional, para los efectos previstos en el artículo 8º de la Ley 185 de 1995, por varias razones:
A juicio de la Sala para determinar la naturaleza de los entes autónomos universitarios no resulta válido encasillarlos directamente como entidades administrativas descentralizadas del orden nacional, por cuanto: a) el artículo 113 -inc. 2º- distingue claramente los órganos que integran las ramas del poder público de los "autónomos e independientes", b) conforme al artículo 38 de la Ley 489 -expedida con posterioridad a la sentencia- la rama ejecutiva en el orden nacional está integrada por organismos y entidades del sector central y del sector descentralizado, discriminando los que hacen parte de ambos y advirtiendo en el literal g) del numeral 2º que también hacen parte de este último "las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley, para que formen parte de la rama ejecutiva del poder público", c) la sentencia en cita alude de manera genérica al sistema de la descentralización administrativa y no a la categoría específica de entidades descentralizadas del orden nacional, d) por tanto, el entendimiento que resulta válido del fallo frente a la normatividad, es...
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