Sentencia nº 660012331000200600766-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 23 de Enero de 2014
| Fecha | 23 Enero 2014 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
1 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
1 SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: H.F.B.B.2 Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil catorce (2014).
Radicación: 660012331000200600766-01
No Interno: 18477
Demandante: Organización Iustice Colombia
Demandado: Municipio de Pereira
Asunto: Acción de nulidad simpleF A L L OLa Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia del 3 de julio de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que decidió:
“1. D. no probadas las excepciones de inepta demanda e indebida acumulación de pretensiones propuestas por la entidad demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. D. inhibida la Corporación para resolver de fondo la pretensión (sic) declaratoria de nulidad de las resoluciones Nos. 1268 de 2006 “Por la cual se asignan unas contribuciones de valorización definitivas para la construcción del Plan de Obras 2005-2007” y de la Resolución 1801 de 2006, mediante la cual se modificó la anterior. 3. Niéganse las súplicas de la demanda. (…)”ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS
– Mediante el Acuerdo 012 de 2005, el Concejo Municipal de P. ordenó la ejecución del plan de obras del municipio mediante el sistema de la contribución de valorización.
– El Alcalde de P., mediante la Resolución 1268 del 14 de julio 2006, asignó “unas contribuciones de valorización definitivas para la construcción del plan de obras 2005-2007, ordenado mediante Acuerdo 12 de 2005 expedido por el Concejo Municipal”. (Fl. 406 c. 1-1)
LA DEMANDA
La Organización Iustice Colombia, mediante apoderado judicial, formuló las siguientes pretensiones:
“”Se solicita la declaratoria de nulidad:
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Del acuerdo No. 012 de 2005 expedido por el Concejo Municipal de P. mediante el cual se aprueba el plan de Obras 2005-2007 para su financiación mediante contribución de valorización y los actos.
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La Resolución 1268 de 2006 mediante la cual se hizo la asignación de las contribuciones de valorización para la construcción del plan de obras 2005-2007 así como de la Resolución 1801 de 2006 mediante la cual se modificó la anterior.
Se aclara que la acción es de simple nulidad, por tanto téngase como no solicitado toda petición tendiente a la obtención de indemnización o restablecimiento del derecho dado que no es pretensión de los demandantes obtenerla. El objeto de la demanda es la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, la defensa del orden jurídico, la legalidad de un acto de contenido general que conforme con la sentencia citada de la Sala Plena del Consejo de Estado del 29 de Octubre de 1996, es dable su trámite por el alcance de la afectación, en cuanto los actos administrativos demandados corresponden a la realización de obras a financiarse a través de una valorización de beneficio general que implican la afectación del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de P., el Plan de Desarrollo del Municipio, el Plan de inversión aspectos que tiene como causa jurídica la Constitución Política, la Ley 388 de 1997 entre otras disposiciones citadas en el cuerpo de la demanda (…)”[1]
La demandante invocó como violados el Decreto 1604 de 1966; los artículos 18, 28 y 38 de la Ley 388 de 1997; los artículos 338, 13, 95-9 y 294 de la Constitución Política y, el artículo 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
• CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
El demandante indicó que mediante el Acuerdo 18 de 2000, y conforme con la Ley 388 de 1997, se aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de P., y se previó un plan de ejecución de corto, mediano y largo plazo, con el fin de garantizar el desarrollo planificado de la ciudad.
Sostuvo que mediante el Acuerdo 12 de 2005, el Concejo Municipal de P. aprobó el plan de obras y su financiación mediante la contribución de valorización por beneficio general, y fijó un área de citación que no corresponde a la relación beneficio/obras base para la fijación de la contribución, conforme con el Decreto 1604 de 1966.
Indicó que las obras señaladas en el Plan de Obras 2005-2007, aprobadas en el Acuerdo 12 de 2005 y la Resolución 1268 de 2006, no estaban previstas en el Plan de Ordenamiento Territorial aprobado mediante el Acuerdo 18 de 2000, vigente al momento de la aprobación del plan de obras, ni en el plan de desarrollo 2004-2007, ni en el plan de inversiones.
Sostuvo que la Secretaría de Planeación del Municipio de P. certificó las obras que estaban incluidas en el plan de ordenamiento territorial y en el programa de ejecución. Sin embargo, añadió, lo certificado no guarda correspondencia con el contenido del plan de ordenamiento territorial.
Adujo que según el artículo 18 de la Ley 388 de 1997, el plan de ordenamiento territorial contiene un programa de ejecución que define, con carácter obligatorio, las actuaciones sobre el territorio que serán ejecutadas durante el período de la correspondiente administración municipal.
Precisó que la ejecución del plan de ordenamiento territorial es de carácter obligatorio, conforme con el artículo 18 de la Ley 388, para garantizar el desarrollo planificado de las obras.
Adujo que el plan de ordenamiento territorial del Municipio de P., conforme con la Ley 388 de 1997, estableció “la vigencia de manera que en relación con los sistemas estructurantes por ser parte del componente estructural no podían ser objeto de modificación en el contenido estructural antes de 3 períodos constitucionales de la administración municipal y en el contenido urbano de mediano plazo dos períodos constitucionales de administradores municipales.”
Dijo que el Acuerdo 12 de 2005 viola la Ley 388 de 1997 porque incluyó obras que no están programadas en el plan de ordenamiento territorial y que no hacen parte de la malla vial. Añadió que el plan de obras rompe el orden en el desarrollo de la ciudad, al excluir obras prioritarias y al incluir otras que no contribuyen desde el interés general a mejorar la calidad de vida de los habitantes de la ciudad y que benefician a un sector localizado.
Sostuvo que la administración municipal violó el principio de igualdad tributaria al otorgar un tratamiento diferencial no justificado a los sujetos pasivos de la contribución, pues ordenó la exclusión de la zona de influencia de los predios que se encuentran en el área del centro y los predios del sector de Samaria y El Poblado, no obstante que esos predios están dentro del área de citación. Esto, a su juicio, violó los artículos 294 y 13 de la Constitución Política, y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Precisó que el municipio excluyó el centro de la ciudad del área de citación porque “el sector históricamente, ha llevado a cuestas el pago de gran parte de las contribuciones decretadas en el pasado y le han permitido a la ciudad alcanzar su desarrollo sobre la base de que han sido altamente beneficiados por el hecho de hacer parte del gran conglomerado que es P., y no han contribuido al esfuerzo general de desarrollo, con notables excepciones.”
Igualmente, dijo que el municipio excluyó los barrios Samaria y El Poblado porque estaban situados en estratos 1 y 2, y porque el municipio había realizado fuertes inversiones viales en el sector, lo que llevaría al erario a una gran inversión adicional al asumir las exoneraciones.
Indicó que el Acuerdo 12 de 2005, al establecer las áreas de beneficio, no tuvo en cuenta el factor distancia y acceso a la obra, necesario en el proceso para la determinación del beneficio, condición fundamental para la contribución, conforme lo dispone el artículo 338 de la Constitución Política.
Dijo que el Acuerdo 12 de 2005 aprobó, bajo el concepto de valorización por beneficio general, un plan de obras que, por sus características, tiene un beneficio local, y que, contrario a lo establecido, el costo debe ser asumido por los propietarios de los predios conforme con el beneficio que se derive de las vías en el respectivo sector.
Aseveró que el estudio de citación integra en el área predios que no reciben beneficio de las obras, ni tiene correlación con el beneficio, como es el caso del sector ubicado en la vía C., respecto a la pavimentación de las vías en el barrio Corales, la pavimentación de vías del barrio B. y, a su vez, los habitantes del sector El Jardín, respecto a vías como el acceso al Colegio La Salle, la vía I.N.S., la conexión de los barrios Guayacanes-El Cardal, ni con la integridad de las zonas a ejecutar.
Adujo que el estudio de prefactibilidad, base para la fijación del área de citación, carece de un soporte técnico que sustente su delimitación y el beneficio real de los sectores para la determinación de la zona de influencia. Agregó que la contribución carece de legitimidad sustancial por ausencia de sustento técnico y prueba del beneficio.
Indicó que la capacidad de pago de la contribución se determinó con base en un estudio socioeconómico que tomó una muestra que representa el 1.4% de la población, y con base en esa muestra dedujo la capacidad de pago, y que generalizó el resultado a toda la población.
Sostuvo que “el investigador incurre entonces en una falacia por generalización al aplicar el resultado de la encuesta realizado al grupo que constituye solo una parte del universo, obteniendo una conclusión que no corresponde a la realidad. Se pregunta quiénes son los que realmente en la ciudad tienen los excedentes que registra la relación ingreso y egresos? Puede afirmarse que el resultado tiene legitimidad sustancial para la determinación del tributo?”
Dijo que en el estudio de factibilidad, base para la determinación de la contribución, se excluyó el factor ríos y quebradas determinado por el concejo municipal como zona de protección, el que requiere de una valoración especial y que afecta el monto de la contribución.
Adujo que si bien el Acuerdo 012 de 2005 definió las obras de...
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