Sentencia nº 85001-23-31-000-2010-00116-01(20475) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 19 de Marzo de 2015
| Fecha | 19 Marzo 2015 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
EDIFICACION O CONSTRUCCION - Noción / INMUEBLE EDIFICADO - Se clasifica como tal cuando en él se levanten edificios o construcciones en los términos que fije el respetivo organismo técnico / PORCENTAJE DE EDIFICACION EN TERRENO - No determina la clasificación del predio como edificado o no edificado / PREDIO URBANIZADO NO EDIFICADO - Excluye cualquier tipo de construcción o edificación / PREDIO URBANO PARCIALMENTE EDIFICADO O EDIFICADO EN UNA PROPORCION DEL AREA TOTAL DEL TERRENO - Viola el principio de legalidad al ser una categoría no autorizada por la ley / PORCENTAJE DE EDIFICACION EN TERRENO - Los concejos municipales no están facultados para fijarlo En el caso sub-examine, la Sala observa que el Concejo Municipal de Yopal, en el numeral 1.2.1 del artículo 28 del Acuerdo 013 de 2004, señaló que son predios urbanos edificados, aquellas construcciones cuya estructura de carácter permanente, se utilizan para abrigo o servicio del hombre y o sus pertenencias, que tenga (sic) un área construida no inferior a un 10% del área del lote” (...) La Sala, se refirió al asunto aquí discutido en la Sentencia 18893 del 14 de junio de 2012, argumentos que, en esta oportunidad, se reiteran. Para establecer si un predio urbanizado está edificado, debe acudirse a la definición de “edificio” y de “otras construcciones” del artículo 69 de la Resolución 2555 de 1988 expedida por el Instituto Geográfico A.C.. De dichas nociones se tiene que edificación o construcción es la reunión de materiales consolidados con carácter permanente; la primera, para la protección de personas, animales o cosas y la segunda, puede ser en la superficie del suelo o en su interior, con destinación diferente a la anterior. En consecuencia, un inmueble se clasifica como edificado cuando en realidad lo está, es decir, cuando en él se levanten edificios o construcciones en los términos señalados por el organismo técnico. Así, la proporción del terreno edificado no determina su clasificación, lo importante es que las obras que en él se hayan hecho se enmarquen en las citadas definiciones de “edificio” u “otras construcciones”. Entonces, cuando la Ley 44 de 1990 se refiere a predios “urbanizados no edificados”, la expresión es clara, excluye cualquier tipo de construcción o edificación, entendiéndose dicha locución, según su sentido natural y obvio, pues el legislador no hizo distinción alguna. El Acuerdo 13 de 2004 fija las tarifas del impuesto predial unificado. Para los predios urbanos edificados [Comerciales, industriales, de servicios, de propiedad horizontal, vinculados al sector financiero, y otros] las tarifas oscilan entre el 4.5 por mil y 5.5 por mil; y para los predios urbanos no edificados [Predios urbanizables no urbanizados dentro del perímetro urbano y predios urbanizados no edificados con acceso a servicios públicos, según el área] las tarifas oscilan entre el 9.5 por mil y el 20 por mil. Al definir en las normas acusadas “predio urbano edificado” como aquel que tenga un área construida no inferior a un 10% del área del lote, se establece una modalidad no prevista por el legislador. En efecto, las disposiciones demandadas crean una categoría nueva, los predios urbanos parcialmente edificados o edificados en una proporción del área total del terreno, no autorizada por la ley; además, según el acuerdo mencionado, a esta clase de predios les corresponderían las tarifas de los predios urbanos no edificados, superiores a las fijadas para los predios edificados, sin justificación alguna. Lo anterior, contraría el artículo 4º de la Ley 44 de 1990, que no distinguió lo que debe entenderse por “edificado”, dada la claridad semántica del concepto, que no admite porcentaje alguno de construcción, ni tampoco facultó a los municipios para hacerlo. En concordancia con lo dicho, ha sido la posición de la Corporación que los órganos de representación popular del orden municipal, al fijar una discriminación porcentual para establecer el carácter de “edificado” de un predio, violan el principio de legalidad tributaria, pues tal potestad no fue contemplada en el artículo 4º de la Ley 44 de 1990, y porque el concepto de terrenos “urbanizados no edificados”, excluye cualquier tipo de porcentaje de construcción, lo que implica que dicha expresión debe entenderse en su sentido natural y obvio. Por lo tanto, para la Sala es claro que la norma demandada no podía condicionar la aplicación del concepto “edificado” mediante la fijación de un porcentaje de construcción, por mínimo que éste fuera, para efectos de fijar la tarifa del impuesto predial pues, se reitera, las facultades otorgadas constitucionalmente a las entidades territoriales deben ejercerse dentro del marco legal establecido y la Ley 44 de 1990 no autorizó a los concejos municipales para limitar el alcance del concepto aludido. Por lo dicho hasta el momento, la Sección Cuarta del Consejo de Estado anulará la expresión “…que tenga un área construida no inferior a un 10% del área del lote” contenida en el numeral 1.2.1 del artículo 28 del Acuerdo 013 de 2004, del municipio de Yopal. FUENTE FORMAL: LEY 44 DE 1990 - ARTICULO 4 / RESOLUCION 2555 DE 1988 INSTITUTO GEOGRAFICO A.C. - ARTICULO 69 NORMA DEMANDADA: ACUERDO 013 DE 2004 (16 de diciembre) CONCEJO MUNICIPAL DE YOPAL (CASANARE) - ARTICULO 28 NUMERAL 1.2.1 (PARCIAL) (Anulado) NOTA DE RELATORIA: La síntesis del caso es la siguiente: En el numeral 1.2.1 del artículo 28 del Acuerdo 013 de 2004, Código de Rentas del Municipio de Yopal, el Concejo Municipal estableció que, para efectos de las tarifas diferenciales y progresivas a que se refiere el artículo 4 de la Ley 44 de 1990, se tendrían como predios “urbanos edificados”, los de área construida no inferior a un 10% del total del lote. Al estudiar la legalidad de ese numeral, la Sala revocó la sentencia del Tribunal Administrativo de Casanare, que negó su nulidad y, en su lugar, lo anuló por violar el artículo 4 de la Ley 44 de 1990, que al referirse a predios “urbanizados no edificados” excluye cualquier tipo de construcción o edificación. Al respecto la Sala precisó que la disposición acusada estableció una modalidad no establecida por el legislador en la Ley 44 de 1990, de modo que al fijar una discriminación porcentual para establecer el carácter de “edificado” de un predio, el concejo municipal violó el principio de legalidad tributaria, pues la ley no faculta a tales entidades para el efecto. NOTA DE RELATORIA: Sobre la falta de facultad legal para que los Concejos Municipales establezcan porcentajes de edificación de terrenos para efectos del impuesto predial se reiteran las sentencias de la Sección Cuarta de 4 de abril de 1997, Exp. 8126, M.P.C.S.O.; 18 de marzo de 2010, Exp. 2500023-27-000-2004-00848-01(16971), M.P.M.T.B. de Valencia; 31 de mayo de 2012, Exp. 25000-23-27-000-2007-00232-01(18227), M.P.W.G.G. y 14 de junio de 2012, Exp. 13001-23-31-000-2004-00302-02 (18893), M.P.M.T.B. de Valencia. FACULTAD IMPOSITIVA TERRITORIAL - Alcance / PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA - Alcance / PROPIEDAD INMUEBLE - Solo la pueden gravar los municipios / IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO - Es la fusión del impuesto predial con los impuestos de parques y arborización, de estratificación socioeconómica y la sobretasa de levantamiento catastral que tenían como hecho generador común la propiedad inmueble / TERRENO URBANIZABLE NO URBANIZADO Y URBANIZADO NO EDIFICADO - Tarifa. Puede ser hasta del 33 por mil En razón del principio político según el cual no hay tributo sin representación, el artículo 338 de la Constitución Política señaló que los órganos de elección popular de los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, pueden establecer “contribuciones fiscales y parafiscales”, siendo la ley, las ordenanzas y los acuerdos, el medio previsto para determinar los elementos esenciales de la obligación tributaria. En lo que respecta a la ley, el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución Política indicó que corresponde al Congreso “Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”, lo cual indica que es al legislador a quien corresponde crear los tributos y las condiciones generales para su implementación por parte de las entidades territoriales. Por su parte, los artículos 287 y 313 ibídem, facultaron a los concejos municipales para administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, siempre y cuando la determinación de los mismos corresponda al marco previamente determinado por el legislador en desarrollo del principio de legalidad tributaria. Para el caso del impuesto predial, el artículo 317 de la Constitución Política estableció que “Solo los Municipios podrán gravar la propiedad inmueble (…)”, potestad que al ser armonizada con la normativa constitucional...
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