Sentencia nº 11001-03-24-000-2011-00160-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 12 de Febrero de 2015
| Fecha | 12 Febrero 2015 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
PRINCIPIO DE LA SEPARACION DE PODERES – Alcance / AUTONOMIA PRESUPUESTAL – De los miembros que integran el presupuesto
Dentro de este contexto, resulta fundamental precisar por la Sala que el principio de la separación de poderes, como elemento fundante de la Constitución Política, garantiza la autonomía e independencia de las ramas del poder público, luego su desconocimiento implicaría afectación directa de la Carta Política, al pretender sustituir un elemento de su esencia… La Sala considera importante destacar, en este contexto que el principio democrático de la separación de poderes reenvía a la independencia funcional y económica de cada una de las ramas del poder y a la autonomía para manejar su presupuesto de manera que les permita atender las exigencias de la labor encomendada a cada una por la Constitución Política. En tal virtud y empleando los conceptos establecidos por la Corte Suprema de Justicia en 1990 frente a la demanda de inconstitucionalidad de la Ley 38 de 1998, lo acorde con el principio de separación de poderes es que cada una de las ramas que lo conforman tuviera la potestad de organizar, ejecutar y disponer de su propio presupuesto. Según esa concepción se entendería que un determinado poder es autónomo, orgánica y funcionalmente, cuando el mismo controla los medios indispensables para el cumplimiento de sus tareas fundamentales, esto es, aquellos que son esenciales para el eficiente cumplimiento de sus funciones… Así las cosas, es claro que la autonomía en el manejo administrativo referente a la ejecución del presupuesto previamente aprobado por el Congreso de la República, ha sido materia de reconocimiento constante por parte de la Jurisprudencia de las Altas Cortes, lo cual implica que la Entidad o Rama del Poder Público respectiva, no ha de supeditar la función ejecutora que en dicha materia le compete a eventuales injerencias del Gobierno o de otras entidades, o ramas del poder público… Se evidencia de lo anterior que la capacidad de las ramas del poder público de manejar con independencia de otras autoridades sus recursos presupuestales es una condición sustancial para la existencia de un Estado democrático de Derecho.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 113 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 346 / DECRETO 111 DE 1996
NOTA DE RELATORIA: Sobre el principio de separación de poderes se citan las sentencias de la Corte Constitucional C-312 de 1997; C-251 de 2002; C-170 de 2012 y C-288 de 2012 y de la Corte Suprema de Justicia sentencia de 29 de mayo de 1990, Rad 1985, MP H.G.O.; sobre la autonomía de los órganos que integran el presupuesto nacional sentencias de la Corte Constitucional C-101 de 1996; C-192 de 1997 y C-560 de 2001; del Consejo de Estado Sección Primera de 1 de agosto de 2002, Rad 2001-0117-01, M.P.O.I.N. y de 24 de mayo de 2001, Rad 2001-0080, MP C.A.A..
RAMA LEGISLATIVA – Sujeción a la ley orgánica del presupuesto / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA – Potestad reglamentaria: establecer un trámite para la entrega de los pasajes aéreos a los Congresistas para acudir a la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público / AUTONOMIA PRESUPUESTAL DEL CONGRESO – No afectación
Ello significa que la ordenación del gasto en el Congreso, debe estar precedida por una norma de rango legal que autorice el gasto, autorización que, de acuerdo con el citado artículo 38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto debe corresponder a las normas que organizan la rama legislativa. Así pues, corresponde al Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria, en esta materia presupuestal expedir las disposiciones necesarias para la adecuada realización de la función ordenadora… Al ser la potestad reglamentaria una facultad del Presidente de la República que ejerce con carácter general e intemporal para la cumplida ejecución de la ley, podía el Presidente de la República en ejercicio de ella establecer un trámite para la adecuada ejecución del gasto. Luego entonces, al haber expedido el Ejecutivo una norma sobre la forma para hacer efectivo el gasto no excedió la potestad reglamentaria… De la lectura de la disposición acusada se observa que lo que hizo el Gobierno fue incluir en la norma que señala el trámite para la ejecución del gasto en materia de pasajes aéreos para el caso de las sesiones de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público previamente convocadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, gasto que, por supuesto, debe haber sido ordenado previamente como parte de los gastos de funcionamiento del Congreso. En consecuencia, el Gobierno con el decreto acusado no está ordenando un gasto, sino que se limita a reglamentar la forma como se ejecutará el gasto, para lo cual refiere el caso de las sesiones de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, razón ésta que permite a la Sala concluir que la norma atacada no quebranta el principio de legalidad del gasto, ni excede la facultad reglamentaria, pues, se reitera, la autorización del gasto debe darla el legislador y la ordenación corresponde de manera independiente al Senado y la Cámara, según lo dispuso la Ley 179 de 1994… En estos términos, el Ejecutivo mediante la disposición acusada, al incluir en el procedimiento para la ordenación de los pasajes aéreos de los congresistas, los eventos en que éstos deban viajar con ocasión de las reuniones de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, no creó ni ordenó un gasto, y sólo contribuye a aportar claridad sobre un procedimiento que en nada afecta la autonomía presupuestal del Congreso, proceder con el cual el ejecutivo no excedió el ejercicio de la potestad reglamentaria.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 189 NUMERAL 11 / LEY 5 DE 1992 – ARTICULO 378 / DECRETO 111 DE 1996 – ARTICULO 38 LITERAL D / DECRETO 111 DE 1996 – ARTICULO 110 / DECRETO 870 DE 1989
NOTA DE RELATORIA: Sobre la potestad reglamentaria Consejo de Estado Sección Primera sentencia de 12 de junio de 2008, Rad 2003-00492-01, MP C.A.A. y Sección Tercera sentencias de 27 de octubre de 2011, Rad 2007-00040-00 (34.144), MP R.S.C.P. y de 1 de noviembre de 2007, Rad 1997-14380-00 (14380), MP Mauricio Fajardo Gómez
NORMA DEMANDADA: DECRETO 299 DE 2005 (11 de febrero) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO (No anulado)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil quince (2015)
Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00160-00
Actor: JOSE MARIO CARDONA RAMIREZ Y OTRO
Demandado: NACION – MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Referencia: ACCION DE SIMPLE NULIDAD
Procede la Sala a pronunciarse sobre la nulidad del Decreto 299 de 11 de febrero de 2005, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio del cual se modifica parcialmente el Decreto 870 de 1989.
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LA DEMANDA
I.1.- Pretensiones
Solicita el accionante se declare la nulidad del Decreto 299 de 2005, “Por medio del cual se modifica parcialmente el Decreto 870 de 1989”, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público.
I.2. Hechos en que se funda la demanda.-
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En virtud del artículo 91 de la Ley 38 de 1989, se otorgó al Congreso la facultad de ordenar gastos y para ello se señaló que ella sería ejercida por separado por las Mesas Directivas de cada Cámara.
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En la misma norma se dispuso que el Gobierno Nacional “expedirá los procedimientos y normas necesarias para la adecuada ejecución de dicha función ordenadora”.
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Dentro de este marco se expidió el Decreto 870 de 1989 “por el cual se reglamenta la ordenación del gasto del Honorable Congreso de la República”.
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Ha dicho la Corte Constitucional que la facultad de ordenación del gasto “se refiere a la capacidad de ejecución del presupuesto. Ejecutar el gasto, significa que a partir del programa de gastos aprobado-limitado por los recursos aprobados en la ley de presupuesto-, se decide la oportunidad de contratar, comprometer los recursos y ordenar el gasto, funciones que atañen al ordenador del gasto (…)” (Corte constitucional sentencia C-101 de 1996, M.P: E.C.M..
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El artículo 4º del Decreto 870 de 1989, creó gasto, al establecer “la ordenación de los pasajes aéreos (…) a que tienen derecho los honorables congresistas (…)” uno por cada semana, durante el período de sesiones ordinarias o extraordinarias y un pasaje mensual en período de receso, (…).
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Así el artículo presenta incongruencias técnicas y jurídicas en materia presupuestal: en primer lugar se crea un gasto y no se precisan los procedimientos a seguir en materia de gastos para la adecuada ejecución de la función ordenadora. En segundo lugar, se hace referencia a un derecho inherente de los Honorables Congresistas para recibir del Estado pasajes aéreos “uno por cada semana durante el período de sesiones ordinarias o extraordinarias y un pasaje mensual en período de receso”, sin que se establezca norma constitucional o legal que sustente el mencionado derecho.
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El Decreto 299 de 2005, modificó en el artículo primero el inciso segundo del artículo 4º del Decreto 870 de 1989, ampliando a las “sesiones de la Comisión Interparlamentarias de crédito público, previamente convocadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito público”.
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La Ley 5ª de 1992, reglamento del Congreso precisa en el artículo 9º que el “Congreso tiene su sede en la capital de la República”, de manera que cuando son elegidos los senadores y representantes para un período de cuatro años, (artículo 132 de la Constitución Política), saben de antemano que su sede de trabajo será Bogotá, en virtud que la ley se reporta conocida por todos, mal podría el Ejecutivo señalar por decreto que los congresistas tienen derecho a pasajes aéreos, para cumplir con sus obligaciones surgidas de la elección directa representando al pueblo y que el elegido es responsable ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de...
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