Sentencia nº 11001-03-06-000-2014-00140-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 12 de Junio de 2015
| Fecha | 12 Junio 2015 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
GESTION EFICIENTE DE ACTIVOS PÚBLICOS - Obligación de las entidades públicas de transferir los activos improductivos no requeridos para el ejercicio de sus funciones a CISA S.A./ CENTRAL DE INVERSIONES S.A. CISA – Entidad colectora de activos de la Nación / CENTRAL DE INVERSIONES S.A. CISA – Obligación de las entidades públicas de transferirle los bienes inmuebles no requeridos para el ejercicio de sus funciones a CISA / BIENES FISCALES IMPRODUCTIVOS U OCIOSOS – Obligación de las entidades públicas de transferirlos a CISA S.A.
Desde hace varios años ha sido preocupación del Congreso de la República y del Gobierno Nacional la de darle un uso productivo a los bienes o activos del Estado, ante la constatación de que algunas ramas, entidades y organismos públicos son titulares de bienes que no usan para el cumplimiento de sus funciones o que subutilizan, mientras que otras entidades, ramas y organismos del Estado carecen de los activos mínimos necesarios para ejercer adecuadamente sus funciones y realizar los objetivos que la Constitución o la ley les han fijado, situación que a todas luces resulta anómala y atenta contra los principios generales de la administración pública. Con el fin de superar esta situación y de racionalizar la propiedad y el uso de los bienes del Estado, se han expedido diversas normas legales y reglamentarias para obligar a las entidades que son titulares de bienes ociosos o improductivos a cederlos a otras entidades que sí los requieren para el cumplimiento de su objeto, e incluso a particulares, como sucede con las disposiciones que pretenden fomentar el desarrollo de planes de vivienda de interés social. A este respecto puede citarse, en primer lugar, la Ley 708 de 2001, que consagra la obligación para todas las entidades y organismos públicos de transferir al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, INURBE (actualmente liquidado), los bienes inmuebles de su propiedad que sean aptos y tengan vocación para ejecutar programas de vivienda de interés social. (…) En cuanto a la transferencia gratuita de los bienes inmuebles a CISA, el artículo 8º del mismo decreto dispuso en lo pertinente: “Transferencia de bienes inmuebles. Las entidades públicas sujetas a la aplicación del artículo 238 de la Ley 1450 de 2011, deberán transferir al Colector de Activos Públicos - CISA, a título gratuito y mediante acto administrativo, los bienes inmuebles de su propiedad que se encuentren saneados y no requieran para el ejercicio de sus funciones, y los previstos en el numeral 3 del artículo 1° del presente decreto” (…) Vale la pena recordar que los inmuebles a los cuales se refería el numeral 3º del artículo 1º del Decreto 4054 de 2011 eran aquellos en que las entidades públicas tuvieran un título de propiedad con una destinación específica que no se hubiera cumplido a la entrada en vigencia de la Ley 1450, según lo establecido por la misma norma reglamentaria. Es importante mencionar que el artículo 238 de la Ley 1450 de 2011 fue modificado por el artículo 163 de la Ley 1753 de 2015, en los siguientes términos: “Artículo 163°. Movilización de activos. Modifíquese el artículo 238° de la Ley 1450 de 2011, el cual quedará así: "Artículo 238°. Movilización de activos. A partir de la expedición de la presente ley, las entidades públicas del orden nacional con excepción de las entidades financieras de carácter estatal, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta y las entidades en liquidación, deberán vender los inmuebles que no requieran para el ejercicio de sus funciones y la cartera con más de ciento ochenta (180) días de vencida, al colector de activos de la Nación, Central de Inversiones (CISA), para que este las gestione. “ (…) De lo dispuesto en la norma anterior, en concordancia con lo previsto en el tercer inciso del artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, se deduce que el artículo 238 de la Ley 1450 de 2011 continua vigente, con las modificaciones efectuadas por el artículo 163 de la nueva Ley del Plan. (…) Como se deduce de los antecedentes del artículo 238 de la Ley 1450, el propósito de tal norma fue el de movilizar los activos ociosos o improductivos del Estado, utilizando como vehículo colector a CISA, de tal forma que las entidades que tuvieran cartera de créditos en mora o bienes inmuebles que no requiriesen para el cumplimiento de sus funciones, se vieran obligadas a transferir dicha cartera o los referidos inmuebles a CISA en forma gratuita, para que ésta cobre los créditos respectivos y reasigne los bienes raíces a otras entidades del Estado que sí los necesiten, o comercialice tales activos, en caso de no ser posible su reasignación. (…) De todo lo anterior se concluye que los únicos requisitos sustanciales que debían reunir los bienes inmuebles de propiedad de las entidades y organismos del Estado para que debieran transferirse gratuita y obligatoriamente a CISA, en virtud de lo dispuesto por el artículo 238 de la Ley 1450 de 2011, eran: (i) estar saneados y (ii) que no los requiriesen para el cumplimiento de sus funciones, entendidas estas como todas aquellas que les hayan sido otorgadas por la Constitución Política, la ley, los decretos dictados por el Presidente de la República con sujeción a la ley, o sus respectivos estatutos (según el caso). Esta segunda exigencia incluía la hipótesis de los bienes inmuebles que estuvieran destinados a una finalidad específica que no se estuviera cumpliendo a la entrada en vigencia de la Ley 1450 de 2011. (…) En el caso bajo estudio, y según lo explicado en este concepto, no resultaba procedente la transferencia gratuita y obligatoria de los inmuebles donde operan las zonas francas de Palmaseca, Barranquilla, Cartagena, Cúcuta y S.M., efectuada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a favor de CISA, en desarrollo del artículo 238 de la Ley 1450 de 2011, pues al momento de entrar en vigencia de dicha ley, los bienes citados estaban siendo utilizados en la finalidad para la cual fueron destinados por actos de derecho público y privado, finalidad que se enmarca dentro del objeto general y las funciones asignadas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
FUENTE FORMAL: LEY 708 DE 2001 – ARTICULO 8 / DECRETO 4054 DE 2011 / DECRETO 47 DE 2014 / LEY 1450 DE 2011 – ARTICULO 238 / LEY 1753 DE 2015 – ARTICULO 267
BIENES FISCALES DE ORGANISMOS O ENTIDADES ESTATALES – Tienen una razón de ser netamente funcional y por tanto, tales entidades solamente pueden adquirir, poseer y utilizar aquellos inmuebles necesarios para el cumplimiento de sus funciones
Si bien es cierto que, como lo plantea el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, cabría una inteligencia distinta de la norma, consistente en que las entidades del Estado pueden tener bienes que estando destinados a un fin determinado, el cual se estuviera cumpliendo efectivamente al momento de promulgarse la Ley 1450 de 2011, no requirieran dichos activos para el cumplimiento de sus funciones, por lo cual esos bienes tenían que ser transferidos a CISA, la Sala encuentra que dicha interpretación parte de un supuesto jurídicamente equivocado, a saber: que las entidades, las ramas, los órganos y los organismos del Estado pueden utilizar bienes en actividades ajenas de aquellas que constituyen su objeto, es decir, el conjunto de funciones que les han sido asignadas por la Constitución y la ley, o que han sido previstas en el acto de constitución, como sucede con las entidades de naturaleza societaria, y el cual incluye, desde el luego, el denominado “objeto secundario o conexo”, consistente en los actos y las operaciones que cualquier persona jurídica debe celebrar o realizar para cumplir adecuadamente con su objeto (giro o aceptación de títulos valores, apertura de cuentas bancarias etc.) y para hacer posible su existencia y funcionamiento (pago de impuestos, adquisición o arrendamiento de sedes para sus empleados, compra de papelería y equipos etc.) Tal interpretación no solamente desconocería el principio de legalidad al que están sometidas las entidades y los servidores públicos, sino también el hecho de que los bienes públicos tienen una razón de ser netamente funcional, a diferencia de lo que sucede con los privados, especialmente de aquellos que pertenecen a personas naturales, pues las entidades del Estado solamente pueden adquirir, poseer y utilizar aquellos bienes muebles e inmuebles que requieran para el cumplimiento de sus funciones, incluyendo aquellos que necesiten para su existencia y normal funcionamiento. En esa medida, si una entidad pública recibe un bien que por la voluntad del enajenante o por disposición legal o reglamentaria está destinado a un fin particular que resulta completamente ajeno a sus funciones, dicha entidad tendría que desprenderse de ese bien tan pronto como le sea posible, pues es claro que ni podría darle a tal activo una destinación diferente de aquella que ha sido señalada mediante un acto jurídico válido y obligatorio, ya sea de carácter público (como un decreto, una resolución etc.) o privado (como un contrato, una herencia, un legado etc.), ni tampoco podría usarlo para el fin al cual se encuentra destinado, por cuanto dicha finalidad sería ajena a su objeto legal. Por lo anterior, no es posible concebir válidamente la situación de una entidad u organismo estatal que, a pesar de ser propietario de un bien fiscal destinado por un acto de derecho público o privado a un fin completamente ajeno a sus funciones constitucionales, legales, reglamentarias o estatutarias, utilice efectivamente dicho bien para el propósito señalado. En esa medida, como se explicó atrás, los bienes de los que una entidad pública sea dueña y estén destinados, por acto público o privado, al cumplimiento de una determinada finalidad que no se esté cumpliendo, podrían encontrarse en cualquiera de estas dos situaciones: (i) o se trata de una destinación ajena a las...
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