Sentencia nº 11001-03-24-000-2006-00289-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 28 de Mayo de 2015
| Fecha | 28 Mayo 2015 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
GOBIERNO NACIONAL – Plan de enajenación de la propiedad accionaria / DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ESTATAL / PROPIEDAD ACCIONARIA – Límite
Es claro que el Ejecutivo, en el plan de enajenación que diseñe para cada evento particular, habrá de establecer medidas que permitan armonizar el mandato constitucional de democratización de la propiedad accionaria del Estado, junto con el de la efectividad de los beneficios consagrados a favor del denominado sector solidario; y, una de tales medidas estriba, razonablemente, en limitar la cantidad de acciones que cada organización o miembro de este último grupo puede adquirir, a fin de que varios de ellos puedan, en igualdad de condiciones, acceder a la compra de la respectiva propiedad; en lugar, de promover mecanismos tendientes a la concentración de la misma (…) Ahora bien, obsérvese que las medidas cuestionadas previstas en los artículos 7 y 8 del Decreto 1741 de 2006, no sólo desarrollan la normativa superior en lo que hace a la preservación de la democratización y al reconocimiento de condiciones especiales a favor de los destinatarios de ellas, según se anotó, sino que además, cumplen con lo previsto en el numeral 1º del artículo 10 de la Ley 226 de 1995, en el sentido que la primera etapa del proceso de enajenación se dirige únicamente a estos últimos (…) Así las cosas, para la Sala es evidente que si la primera etapa se dirige exclusivamente al llamado sector solidario, es porque sus integrantes pueden adquirir la totalidad de las acciones enajenadas por el Estado en la empresa de que se trate, lo cual, conlleva a reiterar que resulta más que razonable el que se imponga un límite de acciones a ser adquiridas por sus participantes, so pena de comprometer la democratización que ha de imperar en este tipo de operaciones, para que todos ellos ostenten la oportunidad real de acceder a su compra. En este orden, el cargo tendiente a invalidar las normas acusadas por establecer el monto máximo de acciones que puede ser adquirido por los destinatarios de condiciones especiales, no vulnera el orden jurídico, y por tanto es desechado por la Sala.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 60 / LEY 226 DE 1995 – ARTICULO 2 / LEY 226 DE 1995 – ARTICULO 6 / LEY 226 DE 1995 – ARTICULO 9 / LEY 226 DE 1995 – ARTICULO 10 / LEY 226 DE 1995 – ARTICULO 14
NORMA DEMANDADA: DECRETO 1741 DE 2006 GOBIERNO NACIONAL – ARTICULO 7 NUMERALES 7.2, 7.3 Y 7.4 (No anulados) / DECRETO 1741 DE 2006 GOBIERNO NACIONAL – ARTICULO 8 NUMERALES 8.1, 8.2, 8.3, 8.5, 8.6 Y 8.7 (No anulados)
NOTA DE RELATORIA: Ver sentencias Consejo de Estado Secciones Primera y Cuarta de 16 de agosto de 1995, Radicado 2958, C.P.Y.R.S.; y de 4 de septiembre de 2008, Radicado 2005 – 00055, C.P.M.I.O.B.. Y de la Corte Constitucional sentencias C-037 de 1994 y C-384 de 2006.
NOTA DE RELATORIA: Síntesis del caso: El ciudadano Á.C.M., en ejercicio de la acción pública de nulidad, presentó demanda tendiente a obtener la declaratoria de nulidad contra los numerales 7.2, 7.3, y 7.4 del artículo 7 y los numerales 8.1, 8.2, 8.3, 8.5, 8.6 y 8.7 del artículo 8 del Decreto 1741 de 2006, expedido por el Gobierno Nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “por el cual se aprueba el programa de enajenación de las acciones que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, Central de Inversiones S.A., Banco Central Hipotecario S.A., en Liquidación y Banco del Estado en Liquidación poseen en Granbanco S.A.”. La Sala negó las pretensiones de la demanda.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil quince (2015)
Radicación número: 11001-03-24-000-2006-00289-00
Actor: A.C.M.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL – MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadano A.C.M., actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del anterior C.C.A., presentó una demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad contra los numerales 7.2, 7.3, y 7.4 del artículo 7 y los numerales 8.1, 8.2, 8.3, 8.5, 8.6 y 8.7 del artículo 8 del Decreto 1741 de 2006, expedido por el Gobierno Nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “por el cual se aprueba el programa de enajenación de las acciones que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, Central de Inversiones S.A., Banco Central Hipotecario S.A., en Liquidación y Banco del Estado en Liquidación poseen en Granbanco S.A.”
I-.FUNDAMENTOS DE HECHO Y DE DERECHO
I.1. La parte actora alude a los hechos y omisiones, que a continuación se sintetizan:
I.1.1. El constituyente primario incluyó dentro del texto de la Constitución Política, un claro mandato para el Estado respecto del acceso a la propiedad privada, particularmente frente a la venta de acciones de propiedad estatal; y al efecto, transcribe su artículo 60.
I.1.2. Posteriormente, se expidió la Ley 226 de 1995, que incluye las facultades del Gobierno referentes a los programas de enajenación de acciones, facultándolo para disponer de las medidas correspondientes para evitar conductas que atenten contra los principios de la Ley, en la forma prevista en su artículo 14, el cual transcribe.
I.1.3. Mediante Sentencia C-384 de 1996, la Corte Constitucional declaró condicionalmente exequible el mencionado artículo 14, recordando que las facultades que la C.P., reserva al legislador no pueden ser delegadas al Ejecutivo, y en tal sentido, las medidas que este puede imponer al respecto son simplemente de carácter administrativo.
I.1.4. Al mismo tiempo, la Corte Constitucional declaró que el único que puede imponer limitaciones respecto de la compra de acciones es el legislador.
I.1.5. El Gobierno Nacional, en ejercicio de las atribuciones establecidas en la Ley 226 de 1995, expidió el Decreto 1741 de 2006, dentro del que incluyó limitaciones para la participación del sector solidario para poder realizar oferta válida respecto de las acciones ofrecidas, las cuales se encuentran en las normas acusadas.
Acota que el Gobierno Nacional, mediante las disposiciones demandadas, impuso limitaciones a la capacidad de adquisición del sector solidario protegido por el artículo 60 de la C.P., infringiendo por ello las normas en las cuales debería fundamentar su actuación para el caso particular, cuales son el artículo 60 y 333 de la C.P., la Ley 222 de 1996 y la Sentencia C-384 de 1996; además, se desvió de sus funciones e incurrió en falsa motivación entre los fines esperados y las limitaciones impuestas.
A manera de consideración previa, expresa que las limitaciones impuestas en las normas acusadas implican que los mecanismos previstos por la Constitución y desarrollados por la Ley 226 de 1995, para materializar de manera real y verdadera los procesos de democratización y de acceso a la propiedad, mediante la participación activa de los ex trabajadores, trabajadores, fondos de pensiones, fondos de cesantías y fondos de empleados en la compra de tales acciones, se vea truncada. Agrega, que estas limitaciones se justifican de manera equivocada, exagerada y antitécnica en la necesidad de evitar operaciones de testaferrato.
I.2. El actor expone como fundamento jurídico de la nulidad, en esencia, lo siguiente:
I.2.1. Contenido e implicaciones de los artículos acusados. – Violación de los artículos 60 y 333 de la C.P., de la Ley 226 de 1995 y de la Jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Reitera que según los artículos 7 y 8 acusados, el Gobierno Nacional, con fundamento en que debe impedir el testaferrato, impone limitaciones al derecho que le asiste a las personas protegidas expresamente por la Constitución, a adquirir hasta ciertos montos, o hasta cierto número de acciones, atribuyéndose funciones que son exclusivas del legislador, y dejando de lado los pronunciamientos constitucionales que le impedían tomar tal decisión.
Afirma que los artículos acusados tienen un efecto directo en los derechos que le asisten al sector solidario, pues por un lado, asume que la capacidad de compra de las personas que pertenecen a ese grupo está única y necesariamente relacionado al patrimonio líquido declarado o a la resta de los activos menos los pasivos, y de otro, que esa medida impide el testaferrato.
Expresa que, contrario a las presunciones establecidas en el Decreto, la capacidad de pago de cualquier persona, no está necesariamente relacionada con su patrimonio líquido, ni tampoco con el nivel de ingresos que pueda tener, sino con la posibilidad que tenga de generar recursos a partir de su patrimonio actual o de su patrimonio futuro. Al respecto, alude al libro “El Misterio del Capital” del economista H.S..
Alega que esas limitaciones, impiden que el potencial de generar riqueza adicional no pueda utilizarse y se sacrifique para proveer una supuesta protección.
Asevera que la limitación implica, para las personas naturales, el que se les prive de ese potencial propio de su propiedad, limita su capacidad de compra, y por tanto su capacidad para ejercer su derecho constitucional solamente a lo que tenga dentro del bolsillo.
Para el caso de las personas jurídicas, el caso es más grave, y se refiere a los fondos de pensiones y cesantías, para señalar que la limitación impuesta a estos por el Decreto, implica que no puedan diseñar estrategias de financiación para la compra de las acciones del Gobierno Nacional, y en ese mismo sentido, impide que el ahorro de los trabajadores colombianos se pueda destinar a ese tipo de inversiones productivas, en clara contradicción de la Constitución y la Ley.
Señala que de acuerdo con lo anterior, es evidente que las normas acusadas son desproporcionadas, innecesarias y carecen de toda idoneidad.
En cuanto a los fundamentos de nulidad, indica que las normas acusadas son violatorias del artículo 60 de la C.P., pues esta disposición constitucional, lejos de establecer condicionamientos para...
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