Sentencia nº 11001-03-06-000-2015-00128-00(2263) de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 17 de Marzo de 2016
| Fecha | 17 Marzo 2016 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CERTIFICADO DE INCENTIVO FORESTAL – Finalidad ESTABLECIMIENTO Y MANEJO FORESTAL PEMF - Concepto /
PLAN DE De acuerdo con los antecedentes legislativos de la Ley 139 de 1994, el Certificado de Incentivo Forestal surge para ser otorgado a las personas naturales o jurídicas que realicen inversiones en nuevas plantaciones forestales en terrenos con esta aptitud de uso. Se trata de un instrumento a través del cual se otorga una bonificación correspondiente a las externalidades positivas generadas por la actividad forestal. (…) Así, el artículo 3º de la Ley en comento, definió la naturaleza del Certificado de Incentivo Forestal como un “documento otorgado por la entidad competente para el manejo y administración de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, que da derecho a la persona beneficiaria a obtener directamente al momento de su presentación, por una sola vez y en las fechas, términos y condiciones que específicamente se determinen, las sumas de dinero que se fijen conforme al artículo siguiente, por parte de la entidad bancaria que haya sido autorizada para el efecto por FINAGRO. El Certificado es personal y no negociable.” (…) El Plan de Establecimiento y Manejo Forestal hace parte de las obligaciones incluidas en el contrato, y corresponde al instrumento idóneo para desarrollar el objeto de la creación del CIF, esto es, el reconocimiento de las externalidades positivas de la reforestación. Por otra parte, el Decreto 1824 de 1994 estipula que la modificación del Plan solo podrá realizarse previa solicitud del reforestador a la entidad contratante y aprobada también por escrito por la entidad encargada de la administración de los recursos naturales renovables y del medio ambiente. (…)En síntesis, el Certificado de Incentivo Forestal es el reconocimiento del Estado a las externalidades positivas de la reforestación en tanto los beneficios ambientales y sociales generados son apropiables por el conjunto de la población, con el fin de promover la realización de inversiones directas en nuevas plantaciones forestales de carácter protector-productor en terrenos de aptitud forestal. Para su expedición es necesaria: (i) la aprobación de un Plan de Establecimiento y Manejo Forestal, (ii) la demostración de que las plantaciones se realizarán en suelos de aptitud forestal, (iii) acreditar que los suelos en que se harán las nuevas plantaciones no se encuentran, ni lo han estado en los últimos cinco años, con bosques naturales, (iv) presentar los documentos que comprueben que el beneficiario del incentivo es propietario o arrendatario del suelo en el cual se va a efectuar la plantación, (v) la autorización expedida por FINAGRO, a solicitud de la entidad competente para la administración y manejo de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, para el otorgamiento del correspondiente Certificado de Incentivo Forestal, y (vi) la celebración de un contrato entre el beneficiario del Certificado de Incentivo Forestal y la entidad competente para la administración y manejo de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, en el cual, además de las obligaciones de cumplimiento del Plan de Establecimiento y Manejo Forestal, se pactarán las multas y otras sanciones pecuniarias que se podrán imponer al beneficiario en caso de incumplimiento parcial o total de sus obligaciones contractuales y las garantías que se consideren indispensables, sin perjuicio de las demás cláusulas obligatorias o facultativas previstas en las normas vigentes sobre contratación estatal. FUENTE FORMAL: LEY 139 DE 1994 / DECRETO 1824 DE 1994 CONTRATO ESTATAL PARA LA OBTENCION DEL CERTIFICADO DE INCENTIVO FORESTAL – Régimen jurídico / FUNCION DE INTERVENTORIA – Objetivo El régimen del contrato estatal para la obtención del CIF es reiterativo en señalar que el contratista debe cumplir las obligaciones del Plan de Establecimiento y Manejo Forestal, el cual hace parte de las obligaciones del contrato, como requisito necesario para obtener el CIF. Además, el artículo 22 del Decreto Reglamentario, consagra que la ejecución del contrato para el proyecto de reforestación debe adelantarse “con estricta sujeción al PEMF”. En forma expresa el Decreto 1824 de 1994 estipula que el PEMF solo podrá ser modificado previa solicitud escrita del reforestador y aprobación por escrito por la entidad estatal. Finalmente se señala la importante labor de supervisión que le corresponde a esta entidad para la evaluación, verificación de campo, seguimiento y control del Plan, con el objetivo de asegurar el fin del contrato. Respecto de la modificación del contrato estatal, ante la ausencia de norma legal especial, resulta aplicable el régimen general del Estatuto de Contratación pues, además, se consagra expresamente que estos contratos estaban regulados por la Ley 80 de 1993 y normas posteriores. Por tal razón, la Sala estudiará el poder de dirección general del contrato que debe ejercer la entidad estatal, y entre sus instrumentos de dirección, los relacionados con la supervisión e interventoría del contrato. Asimismo el régimen legal aplicable a las modificaciones contractuales. (…) El artículo 14 de la Ley 80 de 1993, consagra el mandato de dirección general del contrato por parte de la entidad estatal, encaminada a cumplir su finalidad, esto es, la satisfacción de la necesidad de servicio público que motivó su celebración. (…) La dirección general del contrato a cargo de la entidad estatal comprende el ejercicio de sus facultades excepcionales para orientarlo al cumplimiento de su finalidad y, en este marco, el contratista cumple un deber de colaboración en el cometido de la función social. Entre las facultades excepcionales de la entidad se encuentra la de modificación unilateral. Sin embargo el ejercicio de este ius variandi está supeditado al exclusivo objeto de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a cargo de la entidad contratante. Por lo tanto, razones de conveniencia o de simple utilidad no pueden ser el sustento para realizar estas modificaciones, pues no están consagradas en la ley para el ejercicio de este poder unilateral. Sería contrario al ordenamiento legal atribuir esta dirección al contratista, o dejar a su arbitrio las decisiones sobre el mejor cumplimiento del contrato, y sobre las modificaciones, con independencia del resultado final. El régimen especial de los contratos estatales consultados muestra que esa dirección se encuentra en cabeza de la entidad estatal, y que cualquier modificación al PEMF y al contrato debía ser aprobado previamente y por escrito. (…) El interventor o supervisor tiene el deber legal –y soporta las graves consecuencias legales de su omisión-, de informar con la debida anticipación a la entidad estatal de aquellas circunstancias que afecten la ejecución del contrato, de tal manera que no deberían presentarse situaciones en las cuales el contratista lo ejecute en sentido diverso o desatendiendo el tenor literal del contrato, modifique unilateralmente la prestación pactada, y la entidad estatal solo sea informada de esta situación, frente a hechos cumplidos, no autorizados previamente, ni legalizados. La función de interventoría y de supervisión comprende la de vigilar que el contratista ejecute la prestación en los términos pactados, y cuando no sea posible, por circunstancias imprevisibles o sobrevinientes que pongan en riesgo su finalidad, informar a la entidad y proponer las medidas que conjuren estas situaciones. La función esencial de la interventoría o de la supervisión tiene entre sus objetivos precaver que el contratista pueda a su arbitrio realizar modificaciones unilaterales a lo pactado en el contrato, puesto que es función de la interventoría o de la supervisión, según el caso, informar y presentar, en forma previa, soluciones para modificarlo oportunamente y para evitar que se presenten cambios no autorizados. Tampoco es viable jurídicamente en el ordenamiento nacional realizar modificaciones de hecho que no estén amparadas previamente en un contrato, así exista acuerdo verbal entre las partes, dados los requisitos establecidos por el Estatuto Contractual para la existencia y perfeccionamiento de un contrato estatal, principal o accesorio, regulado por la Ley 80 de 1993. No resulta acorde a derecho que el contratista pueda a su arbitrio realizar modificaciones unilaterales a lo pactado en el contrato, y es función de la interventoría o de la supervisión, según el caso, informar y presentar en forma previa, soluciones para modificarlo oportunamente y para evitar que se presenten cambios de hecho a lo pactado. CONTRATOS ESTATALES – Modificación / MODIFICACION DE CONTRATOS ESTATALES – Requisitos y limites jurídicos que debe respetar la entidad para modificar un contrato estatal / MODIFICACION DE CONTRATOS ESTATALES – Carácter excepcional Puede afirmarse que la regla general es la no modificación del contrato, y la vía excepcional su modificación, sometida a límites legales. Por lo tanto, una modificación necesaria del contrato, surgida por iniciativa del contratista, del interventor o del supervisor, debe ser aprobada por la entidad que ejerce su dirección general, y cumplir, en forma previa, las mismas formalidades de solemnidad del contrato principal. Si bien el objeto del contrato debe corresponder a la prestación requerida por la Administración para cumplir la finalidad de interés general, el contrato no se limita a la cláusula de objeto, sino que comprende también las demás estipulaciones convenidas por las partes o surgidas del régimen legal aplicable y, por ende, su obligatoriedad se predica del cumplimiento de todas las obligaciones pactadas. (…) Más allá de la cláusula excepcional de modificación unilateral y los límites cuantitativos para el contrato adicional, no existe un desarrollo legal o reglamentario sobre las reglas aplicables a la modificación del contrato estatal. Al no existir una regulación expresa sobre la modificación de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba