Sentencia nº 25000-23-26-000-1996-12756-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 29 de Julio de 2013
| Fecha | 29 Julio 2013 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS – Objeto / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Para la grabación, verificación, validación y actualización de folios de matrícula inmobiliaria de la sede centro de la Superintendencia de Notariado y Registro / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Para actualizar aplicación folio magnético de matrícula inmobiliaria sede centro de Superintendencia de Notariado y Registro / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Celebrado sin estudios jurídicos y técnicos necesarios para su ejecución / ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Para declarar nulos actos administrativos que decretan caducidad del contrato y realizan su liquidación ejecutando cláusula penal / CADUCIDAD Y LIQUIDACION DE CONTRATO - Actos que las decretan
La Superintendencia de Notariado y Registro y la sociedad Aplicaciones Eléctricas APEL LTDA suscribieron el contrato de prestación de servicios de grabación, verificación, validación, actualización y entrega, en medio magnético, bajo la aplicación denominada “FOLIO MAGNÉTICO DE MATRICULA INMOBILIARIA”, de un estimativo de 510.000 folios o 2.067 gigabytes. (…) Mediante resolución n.° 5684 de 13 de octubre de 1993, la Superintendencia de Notariado y Registro declaró la caducidad del contrato. (…) Mediante resolución n.° 0434 de 27 de enero de 1994, la Superintendencia de Notariado y Registro liquidó unilateralmente el contrato. (…) El asunto que la Sala resuelve se circunscribe a la nulidad de las resoluciones n.° (s) 0434 y 4349 de 1994, proferidas por la demandada para liquidar el contrato.
LIQUIDACION DE CONTRATO ESTATAL - Decreto 222 de 1983 concibe su trámite de manera bilateral o unilateral / LIQUIDACION UNILATERAL DEL CONTRATO - Procede en caso de no lograrse mutuo acuerdo / LIQUIDACION UNILATERAL DEL CONTRATO - Debe realizarse mediante resolución motivada / LIQUIDACION UNILATERAL DEL CONTRATO - Casos en los que se permite su procedencia
El Decreto 222 de 1983, además de la liquidación bilateral, asignó a la entidad pública contratante la facultad de proceder unilateralmente a través de resolución motivada, esto último, en caso de no haberse logrado la liquidación por mutuo acuerdo. Iniciativa en todo caso a cargo de la administración, de manera que, una vez sometida al contratista, este podía aceptarla o no y en este último caso a soportar la elaborada sin su concurso, para convenir o acudir al juez del contrato.
FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 - ARTICULO 287
ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Caducidad / CADUCIDAD DE LA ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - En casos en los que se pretenda la nulidad de la liquidación unilateral / TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Dos años desde la ejecutoria del acto administrativo contractual / CADUCIDAD DE LA ACCION - Inexistente por presentarse dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria del acto administrativo que confirmó liquidación unilateral
Liquidado el contrato unilateralmente por la administración, el contratista contaba con dos años desde la ejecutoria del acto para acudir a la justicia y solventar sus diferencias. En el caso que ocupa la atención de la Sala, el 27 de enero de 1994, mediante resolución 0434, la Superintendencia demandada liquidó unilateralmente el contrato 063 de 1992 y en los términos de la resolución n.° 4349 de 18 de agosto de 1994, mantuvo la decisión, para lo cual desatendió el recurso interpuesto por la contratista y Seguros del Estado S.A. En rigor, a partir de la ejecutoria de esta decisión, comenzó a correr el término para el ejercicio de la acción contenciosa, de modo que, como la demanda se presentó el 16 de agosto de 1996, resulta incuestionable su oportunidad.
DECLARATORIA DE CADUCIDAD DE CONTRATO ESTATAL - Efectos / CLAUSULA DE CADUCIDAD - Señala en cada caso efectos y sanciones que produce / CLAUSULA PENAL EN CONTRATO ESTATAL- Su imposición deviene de declaratoria de caducidad o de incumplimiento del contratista / CLAUSULA PENAL EN CONTRATO ESTATAL - Su cuantía debe ser proporcional a la del contrato / EJECUCION CLAUSULA PENAL - Se considera como pago parcial pero definitivo de los perjuicios causados / DECLARATORIA DE CADUCIDAD DE CONTRATO ESTATAL - No puede incluir valoración anticipada de perjuicios por incumplimiento de obligaciones contractuales
Conforme al artículo 63 del Decreto 222 de 1983, la administración tenía competencia para declarar la caducidad del contrato y allí mismo hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria, en tanto valoración anticipada de los perjuicios, fundada en el incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, de ello no se sigue la fijación arbitraria de aquellos. Lo cierto es que, en este caso, la administración, al tiempo de la declaratoria de caducidad, podía, como efectivamente ocurrió, hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria en los términos acordados y conforme a la previsión contenida en el artículo 72 del Decreto 222 de 1983.
FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 - ARTICULO 63 / DECRETO 222 DE 1983 - ARTICULO 72
LIQUIDACION UNILATERAL DEL CONTRATO - No podía incluir indemnización arbitraria de perjuicios diferente al pago de cláusula penal / INDEMNIZACION POR DAÑO EMERGENTE EN CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - No es procedente su liquidación de manera unilateral por la Administración
Al tiempo de liquidar unilateralmente el contrato, la superintendencia tuvo en cuenta además de las resoluciones n.° (s) 5684 y 6844 de 1993 que declararon la caducidad y ordenaron hacer efectiva la penalidad convenida, el monto acordado por tal concepto, las sumas pagadas y las que por la terminación anticipada correspondía al contratista devolver. De donde resulta a todas luces inadmisible que se haya incluido rubros distintos, consistentes en el pago de sobrecostos y perjuicios fundados en la suscripción de otro contrato, más allá de lo convenido en la cláusula penal y de los costos y saldos que tenían que ver con la ejecución del contrato.
ACTO ADMINISTRATIVO QUE ORDENA LIQUIDACION UNILATERAL - Se debe ceñir a establecer de manera definitiva el estado de las prestaciones contractuales / ETAPA LIQUIDATORIA DE CONTRATO ESTATAL - Objeto / ETAPA LIQUIDATORIA DE CONTRATO ESTATAL - No puede ser utilizada para modificar aspectos contractuales / CLAUSULA PENAL - Comporta la indemnización anticipada de perjuicios por incumplimiento contractual / INDEMNIZACION DE PERJUICIOS POR INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - Los que superan el valor de la cláusula penal deben ser definidos por el juez contencioso administrativo
Para la Sala es claro que la incorporación del acto administrativo que declaró la caducidad y ordenó hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria, a la liquidación unilateral, no tiene alcance distinto a establecer con carácter definitivo el estado de las prestaciones, como lo tiene definido esta Corporación. Esto, porque la etapa liquidatoria tiene por objeto el establecimiento de la cuenta final, un balance de los créditos y deudas recíprocas; empero la liquidación no puede ser utilizada para modificar aspectos contractuales, así éstos tengan que ver con la ejecución del objeto contractual o para modificar o adicionar los actos expedidos por la administración en ejercicio de los poderes excepcionales, como aconteció en el sub lite. Es que, establecer, cuantificar y liquidar perjuicios, más allá de la penalidad convenida comporta un tema de fondo que, además, en cuanto responde a una posición unilateral, vulnera el debido proceso y comporta de suyo una posición contractual abusiva, particularmente cuando el evento, como ocurre en autos, agravó la situación del contratista. Se trata de una competencia que a la administración no le ha sido concedida, en cuanto se trata de una valoración y tasación que habría de ser fijada en juicio. En suma, la cláusula penal pecuniaria comporta el cálculo anticipado y definitivo de los perjuicios que debe soportar la entidad por el incumplimiento contractual y, aunque podía hacerla efectiva directamente; empero, si los perjuicios resultan superiores, le correspondía acudir al juez para su definición. NOTA DE RELATORIA: Sobre el alcance del acto administrativo que decreta la caducidad del contrato estatal y ordena la liquidación unilateral, consultar sentencia de 28 de febrero de 2013, Exp. 25802, MP. S.C.D.D.C.; y sobre la liquidación de perjuicios que superan la cuantía de la cláusula penal, consultar sentencia de 31 de mayo de 2013, Exp 26707, MP. S.C.D.D.C.
LIQUIDACION UNILATERAL CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Fue excesiva al determinar pago por daño emergente mayor a cuantía de clausula penal / DAÑO EMERGENTE - No le correspondía a la Superintendencia de Notariado y Registro establecer su cuantía / ACTO ADMINISTRATIVO LIQUIDACION UNILATERAL - Nulo parcialmente por contener imposición indebida de pagos por concepto de indemnización de perjuicios / SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO - Excedió sus competencias de ley al proferir de manera indebida liquidación unilateral del contrato de prestación de servicios
La administración se excedió al determinar y liquidar por concepto de daño emergente la suma de $ 312.083.805,12 m/cte, que denominó sobrecostos por el nuevo contrato de grabación, aspecto extraño a la etapa de liquidación y a las competencias atribuidas por ley a la administración. Se tendrá en consecuencia que declarar la nulidad parcial de los actos demandados, en lo que toca con el rubro denominado por la administración “daño emergente”, como quiera que no le correspondía a la demandada establecerlo, sin variación alguna en los otros aspectos, en tanto la actora no probó que el resto de la liquidación no comprendía la labor ejecutada, su valor y las sumas recibidas por tal concepto.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION B
Consejera ponente: S.C.D.D. CASTILLO
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil trece (2013)
Radicación...
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