Sentencia nº 68001-23-31-000-2010-00441-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 12 de Marzo de 2015
| Fecha | 12 Marzo 2015 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
FACULTAD INTERPRETATIVA DEL JUEZ / DERECHO FUNDAMENTAL VULNERADO / PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA / BENEFICIO TRIBUTARIO / REDUCCION DE LA TARIFA EN TRIBUTOS DE ESTAMPILLAS / PRINCIPIO DE IGUALDAD TRIBUTARIA / BENEFICIO TRIBUTARIO SOBRE CONTRATOS SUSCRITOS CON EL MUNICIPIO / LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL / SOSTENIBILIDAD FISCAL / CONTROL DEL JUEZ FRENTE A LA ACTIVIDAD DEL LEGISLADOR Y DE LA ADMINISTRACION PUBLICA / IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS QUE ORDENAN GASTOS U OTORGAN BENEFICIOS TRIBUTARIOS / INFORME TECNICO DEL GOBIERNO EN EL PROYECTO DE IMPACTO FISCAL / ESTAMPILLA PRO CULTURA / ESTAMPILLA PRO BIENESTAR DEL ANCIANO / ESTAMPILLA PREVISION SOCIAL MUNICIPAL / FUENTE SUSTITUTIVA DE BENEFICIO TRIBUTARIO
FUENTE FORMAL: COSNTITUCION POLITICA – ARTICULO 338 / LEY 819 DE 2003 – ARTICULO 7
NORMA DEMANDADA: ACUERDO 100 DE 2009 (30 de diciembre) MUNICIPIO DE BUCARAMANGA (Anulado)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ
Bogotá D.C., doce (12) de marzo de dos mil quince (2015)
Radicación número: 68001-23-31-000-2010-00441-02(19115)
Actor: E.S.G.Y.P.N.A.M.
Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA
FALLO
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 28 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se declaró nulo el Acuerdo No. 100 de 30 de diciembre de 2009, expedido por el Concejo Municipal de B..
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Demanda
Los señores E.S.G. y P.N.A.M., en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., solicitaron la nulidad del Acuerdo No. 100 de 30 de diciembre de 2009, “POR EL CUAL SE CONCEDEN ESTÍMULOS FISCALES EN EL PAGO DE ESTAMPILLAS MUNICIPALES” en Bucaramanga, por infringir las normas en que debería fundarse y haber sido expedido en forma irregular[1].
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Contenido del acto demandado
El Acuerdo demandado es del siguiente tenor literal:
“CONCEJO DE BUCARAMANGA
Acuerdo No. (100) de 200 (sic) 30 DIC. 2009
“POR EL CUAL SE CONCEDEN ESTÍMULOS FISCALES EN EL PAGO DE ESTAMPILLAS MUNICIPALES”
(…)
A C U E R D A : ARTÍCULO PRIMERO: El hecho generador de las Estampillas vigentes que se cause en la suscripción del contrato que celebre el Municipio de Bucaramanga para “la actualización de los estudios y diseños a la fase III y construcción del viaducto de la carrera novena y sus obras complementarias” pagara el uno por ciento (1%) sobre el valor total de este, mediante recibo oficial de pago al momento de su legalización.
PARÁGRAFO 1º. (sic) La tarifa aquí establecida solo se aplicará para el contrato relacionado en el presente artículo y sus adiciones. No se pagará ningún valor sobre las cuentas de cobro a que se refiere el presente artículo.
PARÁGRAFO SEGUNDO (sic) El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
Se expide en Bucaramanga a los Treinta (30) días del mes de Diciembre (sic) del año Dos Mil Nueve (sic)”.[2]
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Concepto de la violación
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Falsa motivación
Afirma la parte demandante que el Acuerdo No. 100 de 2009 es nulo por vulnerar las normas en que debería basarse, en especial, el artículo 4 de la Ley 1276 de 2009, que prevé que el valor anual a recaudar, por la emisión de la estampilla para el bienestar del adulto mayor, será, como mínimo, en el caso de departamentos y municipios de categoría especial y categoría primera, el dos por ciento (2%) del valor de todos los contratos y sus adiciones.
Sostiene que en la ponencia presentada por la doctora Carmen Lucía Agredo Acevedo, se hace una interpretación ilegal de la norma aludida, en la medida en que se razona que a los concejos municipales les asiste la facultad para señalar la tarifa que estimen conveniente en ejercicio de la autonomía tributaria que les asiste.
Asevera que esta situación demuestra la falsa motivación en la que se incurre en el acto demandado, porque si bien es cierto, la tarifa puede ser fijada libremente por el concejo municipal, esta facultad debe ejercerse dentro de los límites mínimos señalados en la ley, es decir, se puede fijar una tarifa superior, en este caso, al dos por ciento (2%) pero no inferior a este porcentaje.
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Violación del artículo 5 de la Ley 1276 de 2009. Desconocimiento de la destinación específica de los recursos de la Estampilla Pro Adulto Mayor
Menciona que en las motivaciones del proyecto de acuerdo, se anuncia que el dinero que se pagaría por concepto de Estampilla Pro Adulto Mayor y Pro Cultura, es decir, la suma aproximada de $2.850 millones de pesos, tendrá como destinación “la inversión neta en el proyecto”, contrariando la destinación prevista en las Leyes 1276 de 2009 y 666 de 2001, que era para el bienestar del adulto mayor y para la cultura, respectivamente.
Resalta que esta Corporación, en sentencia del 5 de octubre de 2006[3], ha señalado que los dineros recaudados por estampillas tienen naturaleza parafiscal y, por lo tanto, la destinación específica señalada en la ley no puede ser cambiada por un acuerdo municipal.
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Violación del artículo 7 de la Ley 819 de 2003. No señalar la renta sustituta del valor no recaudado por la disminución de la tarifa
Pone de presente que el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 prevé el análisis del impacto fiscal de las normas que ordenen gastos u otorguen beneficios, motivo por el cual, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo deberán incluirse de manera expresa tanto en la exposición de motivos como en las ponencias de trámite.
Señala que en la exposición de motivos del acuerdo en estudio, se argumenta que se va a dejar de recibir la suma aproximada de $2.850 millones de pesos, pero se omite mencionar cuál es la fuente de ingresos sustitutiva que va a recuperar la renta dejada de percibir como consecuencia del impacto fiscal del acuerdo que pretende reducir al 1% el valor de las estampillas municipales.
Destaca que una cosa es hablar del impacto fiscal de lo proyectado y otra muy distinta es referirse al impacto fiscal de las rentas que se van a recibir efectivamente. Entonces, aún cuando el municipio declara que como no pensaba recibir ese dinero no habría un impacto negativo, lo cierto es que, sí se tenía que presupuestar porque se tenía prevista la contratación materia de exención. En este caso, existen dos tipos de impacto fiscal: (i) la suma dejada de percibir y (ii) el impacto de los beneficios de dicha renta respecto de un sector vulnerable de la comunidad.
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Exclusión de las cuentas de cobro de cualquier pago de impuestos nacionales y de estampillas departamentales
Expone que el parágrafo primero del artículo 1 del Acuerdo No. 100 de 2009 excede las facultades que tiene el Concejo Municipal de Bucaramanga porque, además de rebajar la tarifa de las estampillas municipales, se está evitando que las cuentas de cobro derivadas de la suscripción del contrato para la actualización de los estudios y diseños de la fase III y construcción del viaducto de la carrera novena y sus obras complementarias, paguen por cualquier otro concepto, tales como estampillas departamentales, impuestos nacionales, publicaciones, derechos de sistematización, etc. Aunado a lo anterior, menciona que las cuentas de cobro fueron abolidas por el artículo 19 de la Ley 962 de 2005.
Subraya que con el acuerdo demandado no solo se disminuye la tarifa al 1% de las estampillas, sino que, además se prevé que los pagos que se relacionen con la ejecución del contrato no están sometidos a ningún tipo de descuento, aspecto este último sobre el cual no se dio debate alguno y carece de relación con el tema central del acuerdo.
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Contestación de la demanda
La parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que de manera sucinta se exponen a continuación[4]:
1.4.1 Luego de referirse a la competencia y facultad reglamentaria de los concejos municipales en materia impositiva y a las exenciones tributarias en el ámbito constitucional, legal y jurisprudencial, se remite de manera concreta al Acuerdo Municipal No. 044 del 22 de diciembre de 2008 “Estatuto Tributario de Bucaramanga”, dentro del cual, dice, están previstas las siguientes estampillas: (i) Caja de Previsión Social, (ii) Pro Cultura y (iii) Pro Bienestar del Anciano, que conforme con la Corte Constitucional constituye un tributo de propiedad de los entes territoriales, de origen legal, sujeto a las disposiciones que de manera individual cada órgano de representación popular establezca en su jurisdicción[5].
Respecto de la estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor hace un recuento normativo desde su creación por la Ley 48 de 1986, para mencionar que, luego de la expedición de la Ley 1276 de 2009, es de recaudo obligatorio por parte de los entes territoriales.
En lo atinente a la tarifa, indica que en esta ley no se fijó una tarifa específica, sino un recaudo mínimo equivalente al 2% del valor de los contratos o sus adiciones, tratándose de municipios de categoría especial, como lo es el Municipio de B..
En lo concerniente a la exención otorgada por el municipio, afirma que la justificación surge porque “el gravamen elevaba el costo en la contratación específicamente exonerada en una importante cuantía; costo que finalmente debía ser sufragado por el Municipio de Bucaramanga, en la contratación respectiva, pues por tratarse de un contrato cuya forma de pago está concebida en su mayoría a precios globales, en la estructuración de los costos, podía verse afectada la cantidad y calidad de la obra”[6].
Menciona que la facultad de conceder exenciones también opera a nivel nacional, en donde se señala una tarifa específica por parte de la ley y sobre ella recaen exenciones plenas. De manera que, desde este lineamiento, el acuerdo demandado no es contrario a la Constitución Política ni a la Ley 1276 de 2009, porque en el...
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