Sentencia nº 250002324000200101048 01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 12 de Noviembre de 2015
| Fecha | 12 Noviembre 2015 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
MARGEN O RELACION DE SOLVENCIA EN ESTABLECIMIENTO DE CREDITO / SANCION POR EFECTOS EN MARGEN DE SOLVENCIA / PRINCIPIO DE LEGALIDAD SANCIONATORIA / COMPETENCIA PARA ESTABLECER SANCIONES ADMINISTRATIVAS / PROHIBICION DE DELEGAR EN EL GOBIERNO LA FACULTAD DE CREAR SANCIONES / DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SITUACION JURIDICA NO CONSOLIDADA / SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD
FUENTE FORMAL: DECRETO 673 DE 1994 – ARTICULO 1 / DECRETO 673 DE 1994 – ARTICULO 2 / DECRETO 673 DE 1994 – ARTICULO 3 / DECRETO 673 DE 1994 – ARTICULO 14 / ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTICULO 48 / ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTICULO 52 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 66
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS
Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil quince (2015)
Radicación número: 250002324000200101048 01(19162)
Actor: CORPORACION FINANCIERA DEL NORTE S.A. - COFINORTE S.A.
Demandados: SUPERINTENDENCIA BANCARIA DE COLOMBIA (HOY FINANCIERA DE COLOMBIA) Y MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 25 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que resolvió:
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) D. no probadas la excepciones de. “Los cargos 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 2.1.4 y 2.1.5 de la demanda se fundamentan en decisiones contenidas en actos administrativos que no fueron objeto de recurso en la vía gubernativa ni de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que por lo tanto se encuentran en firme, son obligatorias y no pueden ser objeto de conocimiento, en su legalidad en este proceso”, “inepta demanda por no comprender todo los litisconsortes necesarios. La naturaleza del acto demandado requiere la comparecencia de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público como litisconsorte necesario. La demanda se dirigió también contra la Nación y plantea pretensiones propias en relación con ella” y “excepciones genéricas”, propuestas por la Superintendencia Bancaria.
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) Deníeganse las pretensiones de la demanda.
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) Sin condena en costas en esta instancia.
(…)
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ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS
– El 29 de junio de 1999, mediante la Resolución 0997, la Superintendencia Bancaria de Colombia –hoy Superintendencia Financiera de Colombia[1]– le impuso a la Corporación Financiera del Norte S.A. una sanción por valor de $2.069.492.000, por defectos en la relación de solvencia durante los meses de diciembre de 1998 y enero, febrero, marzo y abril de 1999.
– El 20 de noviembre de 2000, mediante la Resolución 1787, la Superintendencia Bancaria resolvió el recurso de reposición interpuesto por la Corporación Financiera del Norte S.A. contra la Resolución 0997 del 29 de junio de 1999, en el sentido de confirmar el acto recurrido.
– El 24 de marzo de 2001, mediante la Resolución 0292, la Superintendencia Bancaria resolvió el recurso de apelación interpuesto por la Corporación Financiera del Norte S.A. contra la Resolución 0997 del 29 de junio de 1999, en el sentido de confirmar el acto recurrido.
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La demanda
La Corporación Financiera del Norte S.A., en adelante Cofinorte, formuló las siguientes pretensiones:
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Principales.
Que se declare la nulidad de las resoluciones 0997 del 29 de junio de 1999, 1787 del 20 de noviembre de 2000 y 0292 del 24 de marzo de 2001, todas expedidas por la Superintendencia Bancaria, mediante las cuales se impuso una multa a Cofinorte por defecto del margen de solvencia, y se resolvieron negativamente los recursos de vía gubernativa (reposición y apelación) interpuestos por la actora.
Que como consecuencia de lo anterior, se declare que C. no está obligada a pagar la multa impuesta por tales Resoluciones.
Que se condene a la Superintendencia Bancaria al pago de estas y las agencias en derecho generadas en este proceso.
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Subsidiarias
En el evento en que C. cancele la multa impuesta por las Resoluciones que se atacan a favor del Tesoro Nacional (Ministerio de Hacienda), durante el curso del proceso, solicito, en subsidio de la Pretensión Segunda de esta demanda, que se hagan las siguientes condenas.
Como consecuencia de la declaración a que se refiere la Pretensión Primera de esta demanda, solicito se restablezca el derecho de Cofinorte, condenando a la Nación-Ministerio de Hacienda a restituir el valor que llegare a pagar Cofinorte, el cual incluirá: a) la suma de DOS MIL SESENTA Y NUEVE MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y DOS MIL PESOS M/L($2.069.492.000.oo), valor de la multa impuesta por las Resoluciones cuya nulidad se solicita y b) los intereses que se causen hasta el momento en que el pago se produzca.
Solicito que, sobre la suma que se condene a restituir la Nación-Ministerio de Hacienda de conformidad con la pretensión anterior, se liquide el interés bancario corriente desde el momento del pago hasta la fecha de la sentencia o, en su defecto, que la anterior suma sea indexada de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor (IPC) desde el momento del pago hasta la fecha de la sentencia.
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Normas violadas
La demandante invocó como normas violadas las siguientes:
• Constitución Política: artículo 29
• Estatuto Orgánico del Sistema Financiero: artículos 48, 211, 326
• Ley 222 de 1995: artículo 40
• Decreto 673 de 1994: artículos 2, 14
• Circular Básica Contable 100 de 1995.
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El concepto de la violación
La demandante desarrolló el concepto de la violación así:
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Infracción de normas superiores. Las facultades sancionatorias de la Superintendencia.
Dijo que la Superintendencia Bancaria, en adelante la Superintendencia, sancionó a C. por violar el margen de solvencia en los meses de diciembre de 1998 y enero a abril de 1999. Que, sin embargo, esa infracción se derivó del cumplimiento de órdenes que impartió el propio ente de control.
Explicó que el incumplimiento del margen de solvencia que dio lugar a la sanción en discusión tuvo origen en la calificación de cartera y la constitución de las provisiones correspondientes, ordenadas por la Superintendencia con fundamento en apreciaciones que esa entidad estimó apropiadas, hechos que, en todo caso, tuvieron lugar con posterioridad al cierre del ejercicio 1998 y al envío de los estados financieros.
Alegó que las situaciones que dieron lugar al incumplimiento del margen de solvencia solo podían tener efectos hacia el futuro pues, de no ser así, se vulneraría el debido proceso, ya que no se puede imponer una multa dando eficacia retroactiva a una decisión administrativa producida con posterioridad a la conducta que se reprocha.
Explicó que la calificación de cartera se realiza a partir de un amplio margen de discrecionalidad, pues las normas que regulan el particular se limitan a señalar unos criterios generales que la entidad vigilada debe aplicar. Que esto le permite a sus administradores, que se rigen por criterios de prudencia y diligencia, realizar las evaluaciones y calificaciones correspondientes, sin que estas, por no coincidir con las que realiza la Superintendencia, comporten el desconocimiento de las disposiciones pertinentes.
Agregó que la labor del monitoreo del crédito y del análisis del riesgo crediticio constituye la columna vertebral de la actividad bancaria y pertenece al ámbito de la autonomía gerencial de cada entidad.
Que si la Superintendencia estima que las proyecciones de un deudor le permitían ver una situación de potencial incumplimiento, está en capacidad de imponer su punto de vista, como lo hizo en el caso de la demandante, pero que esto no suponía una aplicación retroactiva de sus efectos.
Insistió en que una entidad vigilada no puede ser multada sobre la base de imprimirle eficacia retroactiva a una decisión administrativa producida con posterioridad a la conducta que se le reprocha, pues su deber era obrar en cumplimiento de las normas y circunstancias de hecho existentes en el momento en que tuvo lugar esa actuación.
Dijo que entre la demandante y la Superintendencia existió una disparidad de criterios en la calificación de algunos créditos, es decir, que no se configuró una violación de una norma imperativa sino que se trataba de una apreciación distinta de unos criterios de difícil demarcación. Que así, la orden de realizar provisiones no podía ser tenida como una manifestación declarativa de una situación dada, sino que debía considerarse constitutiva de una situación y, por esa razón, no podía dársele aplicación retroactiva.
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Fuerza mayor o caso fortuito
Dijo que si se aceptaba que las órdenes impartidas por la Superintendencia tenían efectos retroactivos, la actuación de la demandante no debía ser sancionada pues obedecía a la ocurrencia de fuerza mayor o caso fortuito; esto, por cuanto los estados financieros presentados cumplían con el margen de solvencia y el desfase se evidenció cuando el ente de control recalificó la cartera y ordenó la constitución de provisiones.
Advirtió que la demandante no estaba en la posibilidad de prever que la Superintendencia iba a clasificar la cartera a partir de criterios diferentes de los que tuvo en cuenta Cofinorte, tampoco los montos de las provisiones que debían realizarse por esa calificación y que como consecuencia de esas provisiones se generaría un incumplimiento de la relación de solvencia.
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Imposibilidad de sancionar con base en Circulares expedidas por la Superintendencia
Sostuvo que la sanción impuesta a C. tuvo como fundamento el artículo 14 del Decreto 673 de 1994, que facultaba a la Superintendencia para multar a las entidades vigiladas por defectos en el margen de solvencia, defecto que se produjo como consecuencia de la valoración hecha por el ente de control respecto de la...
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