Sentencia nº 25000-23-26-000-2003-00327-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 12 de Noviembre de 2014
| Fecha | 12 Noviembre 2014 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCION DE REPARACION DIRECTA - Por operación administrativa / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA - De ejecución anticipada de ato administrativo antes de su firmeza / ACTO ADMINISTRATIVO - Carta Circular de Superintendencia Nacional de Salud / CARTA CIRCULAR - Ordenó terminación anticipada de contratos estatales suscritos con Caja de Compensación Familiar Campesina por caducidad / DAÑO ANTIJURIDICO - Imposibilidad de ejecutar los contratos / INEJECUCION DE CONTRATOS ESTATALES - Impidió que el actor recibiera utilidades y explotara su objeto social
Descendiendo las anteriores precisiones al caso concreto se tiene que la operación administrativa cuya configuración se alega, según el demandante, se concretó en lo siguiente: -La expedición del acto administrativo contenido en la Carta Circular No. 047 por parte de la Superintendencia Nacional de Salud. -La falta de notificación personal de la misma al afectado directo, esto es, a COMCAJA.-. La negativa acerca de decidir de fondo el recurso de reposición interpuesto en su contra argumentando que se trataba de un acto general y abstracto, cuando en realidad se trataba de un acto de un contenido particular y complejo susceptible del recurso de reposición tal y como lo resolvió el Consejo de Estado al decidir, en segunda instancia, la acción de tutela interpuesta por COMCAJA y-. El acatamiento de las instrucciones impartidas en dicho acto administrativo por parte de las entidades territoriales contratantes dirigidas a finalizar el vínculo contractual de todos los negocios jurídicos suscritos con COMACAJA, con anterioridad a que el mismo cobrara firmeza.
RECURSO DE APELACION - Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Conoce de procesos con vocación de doble instancia / VOCACION DE DOBLE INSTANCIA EN ACCION DE REPARACION DIRECTA - Cuando pretensión mayor supera cuantía dispuesta para tal efecto
La Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Sala de Descongestión, el 18 de noviembre de 2004, en proceso con vocación de doble instancia ante esta Corporación, pues la pretensión mayor se estimó en la demanda en 2.250’000.000 mientras que el monto exigido en ese año para que un proceso, adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa, tuviera vocación de doble instancia era de $36’950.000 (Decreto 597 de 1988).
OPERACION ADMINISTRATIVA - Noción / OPERACION ADMINISTRATIVA - Procede acción de reparación directa / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Cuando se genera daño por irregular ejecución de acto administrativo / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Cuando acto administrativo implica rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procede por controvertir presunción de legalidad de acto administrativo y su ejecución
De antaño la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha ocupado de analizar la operación administrativa como fenómeno que, entre muchos otros, da origen a la responsabilidad del Estado, para efectos de identificar con precisión los supuestos de su configuración y, con ello, la acción procedente en aquellos casos en que se alega su ocurrencia. Con ese propósito ha considerado que la operación administrativa no es otra cosa distinta al conjunto de las actuaciones cumplidas dentro de un procedimiento administrativo dirigidas a darle cumplimiento o a ejecutar materialmente una decisión unilateral de la Administración. NOTA DE RELATORIA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consultar sentencia de 17 de agosto de 1995, Exp. 7095, MP. Carlos Betancur Jaramillo
OPERACION ADMINISTRATIVA - Al ejecutarse anticipadamente un acto administrativo / EJECUCION ANTICIPADA DE ACTO ADMINISTRATIVO - Cuando no se notifica en debida forma / EJECUCION ANTICIPADA DE ACTO ADMINISTRATIVO - Al omitir su publicidad / EJECUCION ANTICIPADA DE ACTO ADMINISTRATIVO - Se realiza ejecución de acto administrativo antes de su firmeza
Esta Subsección en pronunciamiento de la pasada anualidad examinó una vez más los supuestos fácticos en que tiene cabida la operación administrativa, aspecto en relación con el cual recalcó que dicha figura igualmente se presenta cuando se ejecuta de manera anticipada un acto administrativo, lo cual bien puede ocurrir cuando la decisión que en el se contiene no se notifica en debida forma, o simplemente se omite por completo su adecuada publicidad, o cuando la ejecución se lleva a cabo antes de cobrar firmeza, todo lo cual puede dar lugar a la configuración de un daño antijurídico cuyos perjuicios pueden perseguirse a través del ejercicio de la acción de reparación directa. NOTA DE RELATORIA: Sobre la operación administrativa por ejecución anticipada de acto administrativo, consultar sentencia de 2 de mayo de 2013, Exp. 25871, MP. M.F.G.
ACCION DE REPARACION DIRECTA - Operación administrativa / OPERACION ADMINISTRATIVA - Por efectos de acto administrativo ejecutado con anterioridad a su firmeza
Lo que se encuentra en discusión podría eventualmente, a la luz de la jurisprudencia reseñada en oportunidad previa, reclamarse a través de la acción de reparación directa por cuanto se controvierte la ocurrencia de un daño antijurídico por cuenta de la ejecución y producción de efectos de una decisión unilateral de la entidad pública con anterioridad a que adquiriera firmeza, supuesto que bien puede encuadrarse dentro de la figura de la operación administrativa como se explicó anteriormente.
ACTO ADMINISTRATIVO - Carta circular / CARTA CIRCULAR - Superintendencia Nacional de Salud carecía de competencia para decidir sobre vigencia de los contratos / DECLARATORIA DE CADUCIDAD Y TERMINACION DE CONTRATOS ESTATALES - Decisión privativa y autónoma de cada ente territorial para garantizar prestación del servicio público / SERVICIO PUBLICO - De seguridad social en salud del régimen subsidiado
La Sala se aparta de las consideraciones del a quo en cuanto sostuvo que la acción procedente correspondía al contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho en la cual debía discutirse la legalidad del acto administrativo vertido en la Carta Circular No. 047, pues, además de todo lo analizado en precedencia, no puede pasarse por alto también que en todo caso la decisión contenida en dicha Carta Circular fue modificada sustancialmente por vía del recurso de reposición, a tal punto que en esa oportunidad la Superintendencia rectificó su postura en tanto advirtió que no era de su competencia decidir sobre la suerte de los contratos vigentes y, menos, ordenar que sobre los mismos debiera declarase la caducidad administrativa en virtud de la inhabilidad sobreviniente. Por el contrario, precisó que esta decisión era privativa de los entes territoriales contratantes, que, en ejercicio de su autonomía, debían resolver lo que a la luz del Estatuto de Contratación correspondiera, sin dejar eso si de sostener que en cualquier caso los entes territoriales debían adoptar las medidas necesarias para garantizar la adecuada prestación del servicio público de seguridad social en salud a la población afiliada en el régimen subsidiado.
ACCION DE REPARACION DIRECTA - La incoada resulta procedente al no proceder controversia de nulidad de acto administrativo / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO - No procede al variarse sustancialmente su contenido pese a su ejecución anticipada / DAÑO ANTIJURIDICO - Causados por culminación de contratos suscritos ordenada por acto administrativo ejecutado anticipadamente
La Sala estima que no se le podría imponer al actor la carga de demandar la nulidad de un acto administrativo que a pesar de haberse ejecutado sin haber adquirido firmeza, de todas maneras su contenido fue variado de manera significativa y trascendente por la entidad que lo profirió al haberse retractado de las medidas en el adoptadas y haber reconocido que eran los entes territoriales los competentes para definir la suerte de los contratos suscritos con COMCAJA a la luz de la Ley 80, aspecto en relación con el cual en realidad no existe, o no se evidencia al menos en la demanda, ningún motivo de reparo. Para la Sala, el análisis que acaba de abordase es de la mayor relevancia para concluir que la acción de reparación directa impetrada por COMCAJA en el caso concreto resulta procedente, circunstancia que obliga a emprender a continuación el examen de los elementos de la responsabilidad que se imputa a la Superintendencia Nacional de Salud por los daños irrogados como consecuencia de la culminación de los contratos suscritos con los entes territoriales por cuenta de la ejecución anticipada de la decisión contenida en la Carta Circular No. 047.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993
DAÑO ANTIJURIDICO - Imposibilidad de ejecutar contratos privando al actor de utilidades y explotación de su objeto social
Ha de precisarse que el daño cuya reparación se depreca estriba en la imposibilidad de ejecutar, hasta la fecha en que debían terminarse, los contratos de administración de recursos del régimen subsidiado suscritos entre COMCAJA y varios municipios de Colombia, todo lo cual privó a la contratista de obtener el provecho que tenía proyectado recibir por la ejecución de los negocios jurídicos durante la totalidad de los plazos contractuales y le frustró su posibilidad de explotar el objeto social para el cual fue creada la Caja de Compensación Familiar Campesina. Resulta claro que muchos de los contratos que se encontraban vigentes para el momento en que se expidió la Carta Circular No. 047, ya fuera por la vía de la renuncia a su cumplimiento, por la cesión de los mismos e incluso por su terminación bilateral y unilateral, cesaron su ejecución por cuenta del conocimiento que tuvieron los entes territoriales contratantes acerca de la inhabilidad...
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