Sentencia nº 11001-03-06-000-2014-00011-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 19 de Noviembre de 2015
| Fecha | 19 Noviembre 2015 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
FUNCION DE INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION SUPERIOR – Competencia / FUNCION DE INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION SUPERIOR – Los particulares pueden participar en ciertas fases del ejercicio de dicha función
El texto original del artículo 32 de la Ley 30 dispuso que la suprema inspección y vigilancia referida en el artículo 31 ibidem, se ejercería “indelegablemente”, con la excepción prevista en el artículo 33, el cual ordenó: “Artículo 33. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República podrá delegar en el Ministro de Educación Nacional todas las funciones señaladas en los artículos 31 y 32 de la presente Ley. La suprema inspección y vigilancia de las instituciones de educación superior será ejercida por el Gobierno Nacional con la inmediata asesoría del Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, de acuerdo con las disposiciones de la presente ley y con la cooperación de las comunidades académicas, científicas y profesionales, de las entidades territoriales y de aquellas agencias del Estado para el desarrollo de la ciencia, de la tecnología, del arte y de la cultura.” Hace notar la Sala que en la norma legal transcrita no solo se facultó al Presidente de la República a delegar su función constitucional de inspección y vigilancia del servicio público educativo, en el Ministro de Educación Nacional, sino que consagró de manera explícita la intervención de los particulares en el ejercicio de esa función, como miembros del Consejo Asesor y de las comunidades científicas, académicas y profesionales. Vale decir que la Ley 30 consagra la participación de los particulares en las decisiones de las autoridades públicas responsables de la inspección y vigilancia de la educación superior. De manera que el desempeño de ciertas actividades por parte de contratistas, como la sustanciación de etapas procesales concretas dentro del proceso administrativo sancionatorio es una manifestación propia de una estructura funcional de cooperación que dicha ley promueve y que no pugna, sino al contrario, tiene fundamentos normativos y jurisprudenciales que la apuntalan. (…) La Ley 30 radicó la competencia sancionatoria de manera exclusiva en el Ministro pero para su ejercicio ordenó el apoyo del ICFES en algunas etapas del proceso administrativo correspondiente, específicamente las relativas a la formulación de cargos, la práctica de pruebas y el informe final con la recomendación sustentada de la decisión. La misma Ley 30 ordenó la reestructuración del ICFES, para lo cual se expidió el Decreto ley 1211 de 1993, que lo definió como el establecimiento público “auxiliar del Gobierno Nacional para el ejercicio de las funciones que constitucionalmente le corresponden con respecto a la Educación Superior”; el artículo 26 del mismo Decreto 1211 ordenó que las investigaciones que para entonces adelantaba el ICFES, continuarían hasta su culminación a cargo del Ministro de Educación Nacional “con la colaboración del ICFES.” (…) En lo atinente al servicio público educativo, los artículos 67 y 189, numeral 21, constitucionales, el Presidente de la República es el titular de las funciones de inspección y vigilancia, que incluyen la potestad sancionatoria; y las leyes que las regulan, 30 de 1992 y 1740 de 2014, contienen el procedimiento especial que se realiza por etapas las cuales, de acuerdo con el artículo 51 de la Ley 30 de 1992 y las previsiones más extensas de la Ley 1740, corresponden a: apertura de la investigación preliminar; designación del funcionario investigador, formulación del pliego de cargos, práctica de pruebas, informe evaluativo y decisión. De esas etapas, la formulación de cargos, la práctica de pruebas y el informe evaluativo son las que, de acuerdo con el artículo 51 de la Ley 30, el Ministro asigna al “funcionario” o “funcionario investigador” que lo apoyaría en el ejercicio de la función sancionatoria. Dichas actuaciones son indispensables para garantizar los derechos de los investigados y para sustentar la decisión del Ministro y se expresan en actos administrativos preparatorios, de trámite, no definitivos, que contienen apreciaciones, afirmaciones, valoraciones, sobre las conductas objeto de la investigación, y que aunque no expresan la voluntad decisoria de la administración que defina o modifique situaciones jurídicas concretas o derechos de los investigados, sí tocan directamente con el derecho fundamental al debido proceso.
FUENTE FORMAL: LEY 30 DE 1992 – ARTICULO 51 / LEY 30 DE 1992 – ARTICULO 32 / LEY 80 DE 1980 / LEY 81 DE 1980
INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR ICFES – Transformación en organismo evaluador de la educación
El Decreto 2232 de 2003, expedido en paralelo con el Decreto 2230 atrás comentado, redefinió el objeto del ICFES como “la evaluación del sistema educativo colombiano en todos sus niveles y modalidades” y, con relación a la educación superior le conservó las funciones de fomento; en el artículo 21 este Decreto 2232 ordenó al ICFES entregar al Ministerio de Educación Nacional todos los archivos relacionados con las funciones que asumía dicho ministerio. Luego la Ley 1324 de 2009 culminó el proceso de transformación del ICFES como organismo evaluador de la educación. Posteriormente, con la finalidad de "establecer las normas de la inspección y vigilancia de la educación superior en Colombia", la Ley 1740 definió las mencionadas funciones, precisó sus objetivos, estableció medidas para la protección del servicio público de educación superior, y reguló las sanciones; en el artículo 25 derogó expresamente los artículos 32, 38, 49 y 50 de la Ley 30 de 1992, y eliminó la referencia al ICFES en los incisos primero y cuarto del artículo 51 de la misma Ley 30. Hace notar la Sala que la Ley 1740 asignó al Ministerio de Educación Nacional las facultades de inspección y vigilancia que en la Ley 30 se reconocían en el Presidente de la República y se autorizaba delegar exclusivamente en el Ministro de Educación Nacional. Sin perjuicio de la extensión de las competencias administrativas sancionatorias al Ministerio como órgano, es lo cierto que en materia de investigaciones la Ley 1740 dejó en el Ministro las facultades de ordenar la apertura de investigaciones preliminares y de designar el "investigador" o el "funcionario investigador". Sobre la apertura de las investigaciones preliminares, el artículo 25 de la Ley 1740 derogó expresamente el artículo 50 de la Ley 30, que se refería a dicha competencia. No obstante, el artículo 20 de la Ley 1740 reiteró el contenido de la norma derogada: "Artículo 20. INVESTIGACION PRELIMINAR. El Ministro de Educación Nacional podrá ordenar la apertura de investigación preliminar con el objeto de comprobar la existencia o comisión de los actos constitutivos de falta administrativa señalados en esta ley."
FUENTE FORMAL: LEY 1740 DE 2014
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS – Puede versar sobre actividades misionales o sobre actividades de apoyo a las entidades / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS – L. a su objeto contractual
Recuérdese que el contrato de prestación de servicios es uno de los contratos estatales que a título enunciativo define la Ley 80 de 1993 en el artículo 32, numeral 3º: “Artículo 32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o. Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” De acuerdo con la norma transcrita, estos contratos pueden celebrarse con personas naturales solo si (i) no es suficiente el personal de planta o (ii) se trata de conocimientos especializados. Ambas exigencias suponen que la contratación de este tipo de servicios busca complementar y apoyar la actividad de una dependencia y de los servidores públicos a ella adscritos, en aras de la realización de los fines estatales y los principios que rigen la función pública y que, además, es armónica y coherente con la administración del personal de las entidades estatales regulada por la Ley 909 de 2004. Por lo mismo, el objeto del contrato puede incluir actividades misionales y de apoyo, pues precisamente se trata de suplir necesidades de personal, mientras se definen los ajustes a la planta de personal que anualmente deben proyectarse, conforme a la citada Ley 909. (…) La vinculación de particulares a la administración pública mediante el contrato de prestación de servicios permite atender las necesidades de personal y también contar con conocimientos especializados que para un asunto determinado puedan requerir la gestión administrativa o el funcionamiento de la entidad estatal. Sobre los límites al objeto de esta contratación valga citar un pronunciamiento anterior de la Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativa de esta Corporación en el proceso con radicación número: 41001-23-31-000-2004-00540-01(AP): “Una limitante debe ser subrayada por la Sala: no todas las funciones pueden ser atribuidas a los particulares, como quiera que, las normas constitucionales y legales no otorgan un cheque en blanco a las autoridades administrativas, las cuales deberán tener en cuenta que algunas competencias no pueden ser objeto de atribución por expresa prohibición...
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