Sentencia nº 25000-23-27-000-2008-00210-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 29 de Noviembre de 2012

MOTIVACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Puede ser previa, concomitante o posterior / ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO PARTICULAR – Debe ser motivado en forma sumaria / LIQUIDACION OFICIAL DE REVISION – Debe contener una explicación sumaria de las modificaciones efectuadas / EXPEDICION IRREGULAR DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Se presenta cuando ha sido expedido sin motivación / FALTA DE MOTIVACION – Es una las causas que da lugar a la expedición irregular del acto administrativo, que no da la nulidad por falsa motivación

El motivo del acto administrativo tiene que ver con los hechos que la administración tiene en cuenta para dictarlo. La exposición de esos motivos se conoce como motivación. La motivación del acto administrativo puede ser previa, concomitante o posterior. Es previa o remitida cuando la administración no se explaya en exponer los hechos, sino que remite a la actuación, a lo previo, como cuando dice: “Con fundamento en la prueba que obra en el folio 20 del expediente…tómese esta decisión…” Por su parte, la motivación concomitante sucede cuando la administración expone ahora y de forma completa las razones tanto fácticas como jurídicas para tomar la decisión. La motivación posterior, a su turno, ocurre cuando la administración revela los motivos después de haber dictado el acto, como cuando por peticiones especiales o por órdenes judiciales así lo hace. Ahora bien, la exigencia de que el acto administrativo sea motivado es un problema de forma del acto, pues cuando la Constitución o la ley mandan que ciertos actos se dicten de forma motivada y que esa motivación conste, al menos, en forma sumaria en el texto del acto administrativo, se está condicionando el modo de expedirse, esto es, la forma del acto administrativo. El artículo 35 del Decreto 01 de 1984, por ejemplo, exige que los actos administrativos de contenido particular y concreto se expidan con una motivación, al menos, en forma sumaria, esto es, breve, pero sustancial. En materia tributaria, el artículo 712 E.T. ordena que la liquidación de revisión debe contener “la explicación sumaria de las modificaciones efectuadas, en lo concerniente a la declaración”. La falta de motivación, entonces, es el presupuesto o una de las causas que dan lugar a la nulidad por expedición irregular del acto administrativo, que no a la nulidad por falsa motivación. La causal de nulidad por falsa motivación, vale decir, es una causal independiente y autónoma, en la medida en que alude a los hechos del caso y a la prueba.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 35 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 712

NOTA DE RELATORIA: Sobre el alcance del elemento de motivación de los actos administrativos se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 23 de junio de 2011, Exp. 11001-03-27-000-2006-00032-00(16090), C.P.H.F.B.B.

REQUERIMIENTO ESPECIAL – Debe explicar los ítems de la declaración tributaria que modifica, así como las razones y pruebas en que se sustenta / MOTIVACION DEL REQUERIMIENTO ESPECIAL Y LIQUIDACION DE REVISIÓN – Su no realización en dichos actos no se subsana con hacerlo en el recurso de apelación en vía jurisdiccional / RECURSO DE APELACION – No es la oportunidad para explicar las razones por las cuales se modifica la liquidación privada del impuesto / NULIDAD POR EXPEDICION IRREGULAR DEL ACTO – Se presenta al no motivarse ni el requerimiento especial ni la liquidación oficial de revisión por parte de la administración tributaria / IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES – Nulidad del acto liquidatario por falta de motivación

La sociedad actora adujo que los actos acusados carecen de motivación, en cuanto la administración no expuso las razones fácticas y jurídicas que tuvo en cuenta para modificar la liquidación privada del impuesto al consumo de licores, correspondiente a la primera quincena de diciembre de 2004. Para examinar la causal de nulidad propuesta por la empresa demandante, se hará referencia al contenido del requerimiento especial y de los actos administrativos cuestionados. (…) En el requerimiento especial, la Secretaría de Hacienda del Departamento de Cundinamarca no determinó cuáles eran los ítems que proponía modificar a la declaración privada ni mucho menos explicó las razones y las pruebas en que sustentaba la modificación. La administración tributaria se limitó a realizar un cuadro comparativo entre el impuesto causado, el impuesto declarado y la diferencia entre esos dos conceptos y a decir que el impuesto declarado era menor que el causado, pero no expuso mayores razones. Lo anterior demuestra que la administración desconoció que, conforme con el artículo 703 E.T., el requerimiento especial debía contener los puntos que la administración proponía modificar y las razones que sustentaban la propuesta de modificación de la declaración privada. En la liquidación oficial, la administración tampoco ofreció las razones por las que modificó la declaración privada, pues únicamente hizo un cuadro comparativo entre la liquidación privada y la oficial. Empero, no explicó por qué no se aceptó el valor total declarado por la empresa actora ni por qué la respuesta al requerimiento especial no era satisfactoria. Por la Resolución 1318 de 2008 (que resolvió el recurso de reconsideración) se dijo que la liquidación oficial cumplía los requisitos exigidos por el artículo 712 E.T., por cuanto se señaló la fecha, el período gravable, el nombre del contribuyente y el monto del impuesto. Sin embargo, no se expusieron las razones fácticas y jurídicas que tuvo la administración para confirmar la liquidación oficial. (…) Si bien el Departamento de Cundinamarca, en el recurso de apelación que presentó contra la sentencia de primera instancia, explicó que la diferencia entre el impuesto declarado y el causado se originó porque la empresa actora declaró menor cantidad de licor a la registrada en el kárdex de la Dirección de Rentas de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Cundinamarca, lo cierto es que esa explicación debió brindarla en el requerimiento especial y en la liquidación oficial, no en el recurso de apelación. El recurso de apelación, vale decir, no es la oportunidad para explicar las razones por las que se modificó la liquidación privada ni para subsanar los errores cometidos en el proceso de determinación del impuesto. El recurso de apelación es la oportunidad para que se expongan razones concretas frente a la decisión de primera instancia. (…) En consecuencia, la administración tributaria no motivó los actos administrativos acusados y, por ende, tales actos incurrieron en la causal de nulidad por expedición irregular, prevista en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 703 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 84

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá D.C. veintinueve (29) de noviembre de dos mil doce (2012)

Radicación número: 25000-23-27-000-2008-00210-01(18566)

Actor: EMPRESA DE LICORES DE CUNDINAMARCA

Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA

FALLO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Cundinamarca contra la sentencia del 12 de agosto de 2010, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que resolvió:

“1. No prosperan las excepciones.

2. Se declara LA NULIDAD de la Liquidación Oficial de Revisión No. 10-06 de 10 de abril de 2007, y de la Resolución No. 1318 de 22 de mayo de 2008, por medio de las cuales la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca, modificó la declaración privada del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, de la primera quincena de diciembre de 2004 3. A título de restablecimiento del derecho se declara en firme la liquidación privada del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, correspondiente a la primera quincena de diciembre de 2004, presentada por la Empresa de Licores de Cundinamarca. 4. No se condena en costas por cuanto no aparecen causadas.

   (…)”

   ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS

   Los antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición de los actos aquí acusados se resumen así:

1. El 20 de diciembre de 2004, la Empresa de Licores de Cundinamarca, en calidad de productor oficial, presentó declaración privada del impuesto al consumo de licores, vinos y similares correspondiente a la primera quincena de diciembre de 2004, por valor de $ 11.683.614.000.

2. El 14 de noviembre de 2006, la Secretaría de Hacienda del Departamento de Cundinamarca profirió requerimiento especial 245-06 y propuso modificar la declaración privada porque el impuesto declarado era menor que el impuesto causado. Adicionalmente, propuso que se liquidara la sanción por inexactitud. El requerimiento dice[1]:

   “(…) como resultado del cruce de información efectuada al interior de la Administración entre la declaración presentada por el contribuyente y nuestra base de datos se detectó la siguiente inexactitud |IMPTO (sic) CAUSADO |IMPTO (sic) DECLARADO |DIFERENCIA |

   |$15.647.044.248 |$ 11.630.075.000 |$ 4.016.969.248 |

   |Sanción: 160% de la diferencia determinada (Mínimo $201.000 para el 2006) $ 6.427.150.797 |

   |Intereses moratorios legales vigente (sic).” | 3. Previa contestación del requerimiento especial, la Secretaría de Hacienda del Departamento de Cundinamarca expidió la Liquidación Oficial de Revisión número 10-06 del 10 de abril de 2007, que modificó la declaración privada que presentó la empresa actora, en el sentido de aumentar el impuesto declarado a $15.647.044.248 y de sancionar por inexactitud.

4. Oportunamente, la demandante interpuso recurso de reconsideración. Mediante Resolución 1318 del 22 de mayo de 2008, la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca confirmó la decisión adoptada en la liquidación oficial de revisión.