Sentencia nº 85001-23-31-000-2007-00060-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 29 de Noviembre de 2012
| Fecha | 29 Noviembre 2012 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LAS SANCIONES – Se halla consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política / NORMA SUSTANCIAL TRIBUTARIA – Es aquella que establece las sanciones tributarias / REGIMEN SANCIONATORIO TRIBUTARIO – Se desarrolla mediante ley donde se señala la conducta infractora, la base, cuantía y tarifa de las sanciones
En materia impositiva, la normativa constitucional reconoce a las entidades territoriales autonomía tributaria, en virtud de la cual pueden definir directamente los elementos esenciales del gravamen autorizado por el legislador, atendiendo los parámetros fijados por éste. T. de sanciones, la ley debe consagrar la sanción aplicable por la vulneración o incumplimiento de obligaciones tributarias, sean de carácter sustancial o formal, impuestas a los asociados. La consagración general del principio de legalidad de las sanciones y las penas se halla en el artículo 29 de la Constitución Política, de acuerdo con el cual “Nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa”. Sobre el principio de legalidad en materia sancionatoria tributaria, la Sala ha precisado que “ la consagración normativa previa de conductas sancionables en materia tributaria, recibe idéntico tratamiento jurídico al impositivo, y debe hacerse mediante ley, por ser la materia sustancial tributaria de reserva del legislador, por mandato expreso de la Constitución, y porque la sanción es la respuesta jurídica al incumplimiento de la obligación tributaria o infracción a la ley donde ésta se describe”. En consecuencia, la consagración positiva del régimen sancionatorio vinculado a los tributos, es de origen legal y compete a la ley la definición de las conductas sancionables, las bases de su imposición, las tarifas pertinentes, las cuantías de las sanciones y la autoridad competente para su aplicación.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 29
NOTA DE RELATORIA: Sobre el principio de legalidad en materia sancionatoria se citan las sentencias de la Corporación de 10 de noviembre de 2000, Exp. 25000-23-27-000-1999-0715-01(10870), C.P.J.Á.P.H. y de 29 de septiembre de 2005, Exp. 44001-23-31-000-2003-00435-01(14562), C.P.M.I.O.B.
NOTA DE RELATORIA: Sobre el alcance de la autonomía tributaria de las entidades territoriales la Sala rectificó la jurisprudencia sobre la materia en sentencia de 9 de julio de 2009, Exp. 17001-23-31-000-2006-00404-02(16544), C.P.M.T.B. de Valencia, criterio que reitero en sentencias de 18 de marzo de 2010, Exp. 05001-23-31-000-2002-03621-01(17438) y de 15 de marzo de 2012, Exp. 81001-23-31-000-2009-90033-01(18469)
NORMA DEMANDADA: ACUERDO 046 DE 2000 (27 de septiembre) MUNICIPIO DE AGUAZUL CASANARE – ARTICULO 44 (PARCIAL) (Anulado parcialmente) / ACUERDO 046 DE 2000 (27 de septiembre) MUNICIPIO DE AGUAZUL CASANARE – ARTICULO 46 (PARCIAL) (Anulado parcialmente) / ACUERDO 046 DE 2000 (27 de septiembre) MUNICIPIO DE AGUAZUL CASANARE – ARTICULO 308 (PARCIAL) (Anulado parcialmente) / ACUERDO 046 DE 2000 (27 de septiembre) MUNICIPIO DE AGUAZUL CASANARE – ARTICULO 367 NUMERAL 2 (PARCIAL) (No anulado) / ACUERDO 046 DE 2000 (27 de septiembre) MUNICIPIO DE AGUAZUL CASANARE – ARTICULO 520 (PARCIAL) (No anulado) / ACUERDO 012 DE 2005 (18 de marzo) MUNICIPIO DE AGUAZUL – ARTICULO 9 NUMERAL 2 (PARCIAL) (No anulado) / ACUERDO 012 DE 2005 (18 de marzo) MUNICIPIO DE AGUAZUL – ARTICULO 11 (PARCIAL) (No anulado-Condicionado) / ACUERDO 012 DE 2005 (18 de marzo) MUNICIPIO DE AGUAZUL – ARTICULO 18 NUMERAL 2 (PARCIAL) (No anulado) / ACUERDO 041 DE 2005 (1 de diciembre) MUNICIPIO DE AGUAZUL CASANARE – ARTICULO 88 NUMERAL 2 (PARCIAL) (No anulado) / ACUERDO 041 DE 2005 (1 de diciembre) MUNICIPIO DE AGUAZUL CASANARE – ARTICULO 466 (PARCIAL) (No anulado) / ACUERDO 041 DE 2005 (1 de diciembre) MUNICIPIO DE AGUAZUL CASANARE – ARTICULO 488 (PARCIAL) (No anulado-Condicionado) / ACUERDO 041 DE 2005 (1 de diciembre) MUNICIPIO DE AGUAZUL CASANARE – ARTICULO 497 LITERAL A (PARCIAL) (No anulado-Condicionado) / DECRETO MUNICIPAL 053 DE 2003 (30 de septiembre) MUNICIPIO DE AGUAZUL CASANARE – ARTICULO 45 (PARCIAL) (Anulado parcialmente) / DECRETO MUNICIPAL 053 DE 2003 (30 de septiembre) MUNICIPIO DE AGUAZUL CASANARE – ARTICULO 331 (PARCIAL) (No anulado) / DECRETO MUNICIPAL 053 DE 2003 (30 de septiembre) MUNICIPIO DE AGUAZUL CASANARE – ARTICULO 358 NUMERAL 3 (PARCIAL) (No anulado-Condicionado) / DECRETO MUNICIPAL 053 DE 2003 (30 de septiembre) MUNICIPIO DE AGUAZUL CASANARE – ARTICULO 367 LITERAL A (PARCIAL) (No anulado-Condicionado)
PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO DE LOS MUNICIPIOS Y DISTRITOS – En vigencia de la Ley 383 de 1997, se debía aplicar el previsto en el Estatuto Tributario Nacional / NORMA SANCIONATORIA – Es de naturaleza sustancial / SANCIONES TRIBUTARIAS – La aplicación de las previstas en el Estatuto Tributario Nacional eran facultativas para los municipios y distritos en vigencia de la Ley 383 de 1997 / REGIMEN SANCIONATORIO EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES – A partir de la Ley 788 de 2002, los municipios y departamentos deben aplicar el régimen sancionatorio y el procedimiento allí previsto / REGIMEN SANCIONATORIO PARA MUNICIPIOS Y DEPARTAMENTOS – No puede fijarse sanciones mayores a las previstas en el Estatuto Tributario Nacional pero sí disminuir su monto
De acuerdo con esta norma, los municipios y distritos deben aplicar los procedimientos del Estatuto Tributario, entre otros aspectos, para la imposición de sanciones, pero no están obligados a adoptar en su jurisdicción las sanciones del Estatuto Tributario, que es un aspecto sustancial. Por lo tanto, en vigencia del artículo 66 de la Ley 383 de 1997 debe entenderse que la adopción en los municipios de las sanciones del Estatuto Tributario es facultativa y para ello deben tener en cuenta las particularidades de cada tributo. Posteriormente, la Ley 788 de 2002, en el artículo 59, modificó el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 (…) Con base en esta disposición, los municipios y departamentos deben aplicar tanto el régimen sancionatorio (aspecto sustancial) como el procedimiento para la imposición de las sanciones previstos en el Estatuto Tributario. No obstante, estas entidades territoriales están facultadas para disminuir el monto de las sanciones, que es un aspecto sustancial, y, en general, para simplificar procedimientos, incluido el sancionatorio (que es un aspecto procedimental). Lo anterior significa que en vigencia de la Ley 788 de 2002 los municipios y departamentos no pueden fijar en su jurisdicción sanciones mayores a las previstas en el Estatuto Tributario. En este aspecto sustancial solo están facultados para disminuir el monto de las sanciones y si no ejercen dicha atribución, deben imponer las sanciones determinadas en el citado estatuto, para lo cual deben tener en consideración las particularidades de cada tributo.
FUENTE FORMAL: LEY 788 DE 2002 – ARTICULO 59
NOTA DE RELATORIA: Sobre la aplicación del procedimiento tributario nacional al procedimiento tributario territorial se cita la sentencia de la Corte Constitucional, C-1114 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño
SANCION POR NO DECLARAR RETENCION EN LA FUENTE – La base de cuantificación debe ser los pagos o abonos en cuenta realizados por el Agente Retenedor en el Municipio de Aguazul / RETENCION EN LA FUENTE A TITULO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – La sanción por no declarar se puede determinar por los cheques girados, costos y gastos efectuados en la jurisdicción y período / AGENTE RETENEDOR EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Recauda el impuesto por los pagos o abonos que realice a los retenidos en el Municipio de Aguazul
Pues bien, todas las normas demandadas fijaron como monto de la sanción por no declarar retenciones en la fuente “el diez por ciento (10%) de los cheques girados o costos y gastos” de quien no cumple el deber de declarar las retenciones practicadas. Cabe recordar que el sistema de retención en la fuente para el impuesto de industria y comercio se estableció e implementó en el Acuerdo 046 de 2000; que este acto fue compilado en el Decreto 053/03, luego reformado por el Acuerdo 12/05, cuyo texto fue reproducido en el Acuerdo 041 de 2005. (…) Teniendo en cuenta la indiscutible relación que existe entre el impuesto de industria y comercio y la retención a título de dicho impuesto, es dable concluir que la sanción para el agente retenedor por no declarar retenciones debe guardar coherencia también con el tributo que se le obliga a retener. En ese orden de ideas, la sanción para el agente retenedor por no declarar en el municipio de Aguazul las retenciones que practica a título de ICA, consistente en el 10% de los cheques girados o costos y gastos debe entenderse que corresponde al período objeto de la declaración que se omite presentar. Se advierte que si bien la sanción prevista en las normas locales es igual a la consagrada en el artículo 643 del Estatuto Tributario, debe adecuarse al impuesto que se recauda. Ello, porque el agente retenedor a que se refiere el citado Estatuto recauda impuestos del orden nacional por pagos o abonos en cuenta a nivel nacional, en tanto que el agente retenedor de ICA recauda solo el impuesto de industria y comercio, que es un impuesto municipal, por los pagos o abonos en cuenta que realice a los retenidos en el municipio de Aguazul. En consecuencia, la base de cuantificación de la sanción por no declarar retenciones, no puede ser otra que los pagos o abonos en cuenta realizados por el agente retenedor en el municipio de Aguazul, pues, se insiste, se trata de la retención del impuesto de industria y comercio en el periodo que el agente retenedor omitió declarar, monto que la Administración municipal puede determinar a partir de los “cheques girados” o de los “costos y gastos” que haya efectuado, se repite, en esa jurisdicción y período. Así las cosas, para garantizar la territorialidad de la sanción y la gradualidad de la misma, la Sala...
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