Sentencia nº 05001-23-31-000-2005-07562-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 11 de Octubre de 2012
| Fecha | 11 Octubre 2012 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CUENTAS COBRO – Son debatibles en la vía gubernativa / DOCUMENTOS LIQUIDATORIOS – Son actos administrativos impugnables / FACTURAS Y ESTADOS DE CUENTA – Actos Recurribles / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procede contra las cuentas de cobro. Caducidad de la acción. Si se da la oportunidad para presentar recursos debe contarse a partir de la notificación de los actos que los resuelvan
Ha dicho la Sala que los documentos liquidatorios como facturas y estados de cuenta, independientemente del formato especial que tengan, cumplen las condiciones esenciales para ser verdaderos actos administrativos, diferentes de los demás actos jurídicos estatales, son ellas: i) declaración de voluntad unilateral (para el caso, la del Municipio de Medellín como director de la acción administrativa urbanística en el orden local), ii) expedida en ejercicio de la función administrativa (la que proviene de la autonomía municipal para desarrollar dicha acción) y, iii) productora de efectos jurídicos directos o definitivos sobre un asunto determinado (creó una situación jurídica particular o concreta para las Empresas Públicas de Medellín, en cuanto le asignó el derecho por rotura de vías durante los meses julio a agosto del 2005, a favor del municipio, con la consiguiente obligación de pagarlo).Como actos administrativos que son, las cuentas de cobro eran pasibles de notificarse a sus destinatarios y de cuestionarse ante la propia administración, para así garantizarse el principio de publicidad de las decisiones administrativas y el derecho de defensa contra las mismas. Los recursos obrantes en los folios 49 a 52 y 54 a 57 del expediente, que a su vez originaron los oficios visibles en los folios 58 a 62, dan cuenta de que la accionante conoció las cuentas de cobro y se opuso a las mismas ante la propia Administración y ante esta sede judicial, independientemente del alcance que el municipio le hubiere dado a dichos recursos. Desde esta perspectiva no puede hablarse de violación del derecho al debido proceso, ni menos aún de caducidad de la acción por recurrirse un acto no impugnable, pues, como ya se aclaró, las cuentas de cobro sí podían debatirse en vía gubernativa. En este caso particular, puede decirse que la vía de impugnación utilizada fue la acertada, en la medida en que no se probó que la Administración le haya indicado a la actora el uso de otro mecanismo para contradecir las liquidaciones de las cuentas de cobro; de hecho, se repite, consideraba que ellas no eran actos administrativos recurribles. En consecuencia, los términos de caducidad para ejercer la acción debían contarse a partir de la notificación de los oficios que se pronunciaron sobre los recursos interpuestos y, bajo esa lógica, la acción impetrada es oportuna.
NOTA DE RELATORIA: Sobre la naturaleza administrativa de los documentos liquidatorios se cita la sentencia Exp. 17211 del 4 de noviembre de 2010, C.P.D.. C.T.O. de R..
NOTA DE RELATORIA: La síntesis del caso es la siguiente: Empresas Públicas de Medellín demando las cuentas de cobro que por concepto de rotura de vías le impuso la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, en virtud del Decreto Municipal 2298 de 2001 que autorizaba el pago de un derecho pecuniario a título de compensación a favor del ente territorial cuando se adelantaran trabajos de extensión y reparación de redes de servicio público o privado y en los que se vieran afectadas vías públicas. El Tribunal Administrativo de Antioquía, mediante sentencia del 5 de marzo del 2009, concluyó que había lugar a declarar la nulidad de los actos acusados e inaplicar el Decreto Municipal 2298 de 2001 por inconstitucional e ilegal, toda vez que si bien el artículo 20 del Decreto 1504 de 1998 facultó el establecimiento de mecanismos para cobrar dichas tarifas, estas eran consecuencia de un gravamen que no podía ser creado por el Presidente de la República sino por el Congreso, de acuerdo a los numerales 150 (numeral 12) y 338 de la C.P. Por lo que una vez se profirió el Decreto 796 de 1999 con el cual se suprimió la facultad para cobrarlas, desapareció el respaldo legal para su pago, de manera que el Decreto 2298 de 2001 no podía establecer cobro alguno y al hacerlo ejercitó el poder impositivo territorial que radicaba exclusivamente en el Concejo Municipal. A su turno la Sala comparte la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquía de declarar la nulidad de los actos acusados, al estimar que siendo el derecho por rotura de vías un tributo, la autoridad territorial competente para regularlo no era el alcalde del municipio de Medellín, sino el concejo municipal. Sin embargo discrepa de la calificación jurídica que en la sentencia pretende dársele al derecho por rotura de vías por cuanto el Tribunal al no lograr encajarlo en ninguna de las tipologías clásicas del tributo, decidió denominarlo “contribución sui generis”, por el simple hecho de que es un pago obligatorio para aquellas personas que, en uso de la vía pública, la deterioran, pero no dio razones de fondo que permitan identificar sus elementos. De ahí que la Sala rechace dicho argumento, al considerar que este se asemeja más a una “tasa retributiva”, y por eso decide que dicha denominación resulta más acertada para exigir su cobro por la respectiva entidad territorial. Del mismo modo no comparte la inaplicación por ilegal e inconstitucional del Decreto Municipal 2298 del 20 de noviembre de 2001, ya que afirma habría sido suficiente declarar estarse a lo resuelto a la sentencia del 20 de junio de 2011 proferida por el mismo Tribunal (Exp. 2007-00150), por medio de la cual se declaró la nulidad del artículo 3 del Decreto Municipal 2298 de 2001, para desvirtuar el fundamento de las cuentas de cobro. Por último en cuanto a la devolución indexada de los pagos efectuados por concepto de derecho de rotura de vías, la Sala modificó la orden del Tribunal por la cual se accedió al restablecimiento, ya que no hay prueba que la demandante haya efectuado el pago de las cuentas de cobro.
INGRESO PUBLICO – Lo constituyen el conjunto de rentas ordinarias o extraordinarias, que recaude la nación o las entidades territoriales. Cobro por rotura de vías tiene el carácter de ingreso público / INGRESO PUBLICO POR ROTURA DE VIAS – Es un ingreso tributario susceptible de regulación territorial
La Sala señala que de conformidad con el concepto de Hacienda Pública, el conjunto de rentas de cualquier naturaleza, que recauden la nación o las entidades territoriales reciben la nominación genérica de ingreso público; por lo tanto, no cabe duda de que el cobro pretendido por el municipio de Medellín tiene el carácter de ingreso público. Los ingresos públicos pueden ser ordinarios o extraordinarios, según se trate de aquellos que ingresan al patrimonio público con cierta regularidad o de aquellos que ingresan de manera esporádica. Unos y otros pueden tener la condición de ingresos tributarios o no tributarios; en el caso de los ingresos tributarios, una ley debe ser la que los crea o autoriza su creación, por parte de los entes territoriales, mientras que los no tributarios pueden tener diversas fuentes de creación, incluida la ley. Lo expuesto es relevante para establecer si el ingreso público por rotura de vías, es un ingreso tributario sometido al principio de reserva de ley. Las partes coinciden en que la fuente de dicho ingreso tiene fundamento legal; para el demandante la fuente era el literal c) del artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986, que fue derogado; para el municipio, el fundamento lo constituyen los artículos 5, 6 y 7 de la Ley 9ª de 1989 y 11, 12 y 13 de la Ley 388 de 1997. El literal c) del artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986 es una norma que autoriza a las entidades territoriales a crear un tributo; los artículos referidos de las Leyes 9ª y 388 de 1997 regulan lo relacionado con el espacio público dentro del contexto del ordenamiento territorial y de la planeación urbana. Por lo tanto, debe precisarse si el derecho por rotura, fraccionamiento, rompimiento o afectación de vías, tiene la naturaleza de un tributo y si, en consecuencia, debe ser de creación legal (…) De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los tributos han sido reconocidos como aquellas prestaciones que se establecen por el Estado en virtud de la ley, en ejercicio de su poder de imperio y están destinadas a contribuir con el financiamiento de sus gastos e inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad C.P. arts. 95-9, 150-12, 338, 345 y 363 (…) Sin embargo “para la Sala, el principio de reserva de ley no se vulnera por el hecho de que las entidades territoriales, en ejercicio de la facultad prevista en el No. 7 del artículo 313 de la Carta Política, regulen el uso del suelo, las circunstancias de afectación del espacio público y los mecanismos efectivos para lograr su mantenimiento en optimas condiciones de uso, con fundamento en las normas de ordenamiento territorial y de planeación urbana. Y, por tanto, los municipios y distritos están facultados para regular la reparación del espacio público estropeado o el derecho pecuniario por la afectación de ese espacio, facultad que, eso sí, radica en los concejos distritales o municipales, a tenor del artículo 338 de la Carta Política.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 95 NUMERAL 9, ARTICULO 150 NUMERAL 12, ARTICULO 338, ARTICULO 345, ARTICULO 363 / LEY 388 DE 1997 / LEY 9 DE 1989 / DECRETO LEY 1333 DE 1986 – ARTICULO 233
NOTA DE RELATORIA: Se adopta la misma estructura y criterios expuestos en la sentencia Exp.17449 del 11 de octubre de 2012, C.P.D.H.F.B.B. en la que se resolvió un caso similar entre las mismas partes.
ESPACIO PUBLICO – Lo conforman las áreas de circulación tanto peatonal como vehicular y las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos / ACCIONES URBANISTICAS – En espacio público. Fundamento del cobro del derecho de rotura / DERECHO POR...
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