Sentencia nº 25000-23-27-000-2005-00399-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 30 de Agosto de 2012
| Fecha | 30 Agosto 2012 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACTO ADMINISTRATIVO / ESCRITURA - Cuando consista en una declaración tendiente a producir efectos jurídicos
Sea lo primero advertir que la Jurisprudencia de la Sala ha sostenido que la Escritura Pública no es en sí misma un acto administrativo y, por ende, no puede ser impugnada por medio de las acciones ordinarias que conoce la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, ha precisado que es susceptible de enjuiciamiento su contenido, siempre y cuando consista en una declaración tendiente a producir efectos jurídicos, independientemente de su protocolización. Al respecto, en la sentencia de 31 de marzo de 2005, la Sala indicó: “El artículo 13 del Decreto 960 de 1970 establece que «La escritura pública es el instrumento que contiene declaraciones en actos jurídicos, emitidas ante el notario, con los requisitos previstos en la ley y que se incorpora al protocolo»; y como tal, es decir, como instrumento, tiene el carácter de requisito ad substantiam actus y ad probationem. El primero está consagrado en el artículo 12 ibídem en tanto dispone que «Deberán celebrarse por escritura pública todos los actos y contratos de disposición o gravamen de bienes inmuebles, y en general aquellos para los cuales la ley exija esta solemnidad», de suerte que en esos casos viene a ser una solemnidad del respectivo acto, un requisito ad solemnitatem, por ende necesario para que el acto jurídico se perfeccione o nazca a la vida jurídica. Resumiendo el punto, en palabras de la Sección Quinta de esta Corporación, cabe decir: «Entonces, la escritura pública constituye una solemnidad que permite demostrar el contenido preciso de la declaración de voluntades unilaterales o multilaterales dirigidos a constituir o declarar derechos y obligaciones. En otras palabras, la escritura pública es el documento que protocoliza la manifestación de voluntad, pero no es la voluntad misma de los otorgantes.» Por contraste, se infiere que la escritura pública no es en sí misma un acto administrativo, luego no es susceptible de ser impugnada ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Lo que sí puede ser enjuiciado ante esta jurisdicción es su contenido, siempre y cuando éste consista en un acto administrativo o un contrato estatal, dicho de otra forma, que la declaración que contenga y que mediante ella ha sido protocolizada constituya un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en la que intervenga una entidad estatal.”.
ACTO ADMINISTRATIVO / VICIO DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION - Requerimiento previo al urbanizador es de obligatoria observancia
Para la Sala, no cabe la menor duda de la actuación irregular en la que incurrió la Administración en el otorgamiento de la Escritura Pública de declaración de propiedad de las zonas objeto de cesión obligatoria. Ello, por cuanto el requisito del requerimiento previo al urbanizador que consagra la norma transcrita, es de obligatoria observancia para la Administración, no solo porque permite al urbanizador ejecutar los actos correspondientes tendientes a dar cumplimiento a la obligación de cesión, previamente adquirida, sino porque, además, permite que los titulares de la copropiedad -directamente afectados- conozcan la situación jurídica concreta que se les está resolviendo y empleen los medios de contradicción procedentes, bien contra la Administración o contra el Urbanizador responsable. Puede decirse entonces que tal obligatoriedad de requerir al Urbanizador tiene una doble finalidad. La primera, poner en su conocimiento el procedimiento por medio del cual la entidad pretende efectuar la declaración de propiedad pública. La segunda, la posibilidad de permitirle a los propietarios conocer la actuación que finalmente afectará sus derechos de propiedad común, bajo el entendido de que el Urbanizador está en la obligación de comunicarles la iniciación del trámite aludido. Además, esta última finalidad, que no solo garantiza el debido proceso, también permite que, eventualmente, se pueda hacer uso de la compensación de la obligación de cesión de zonas públicas, cuando quiera que su ubicación resulte inconveniente y si para ello se reúnen los requisitos previstos en la Ley. Ahora bien, de lo precedentemente expuesto, es dable concluir que la ausencia de notificación de la actuación que culminó con la declaratoria de propiedad pública de las zonas de cesión de la AGRUPACIÓN DE VIVIENDA ANTIGUA, al Urbanizador responsable, esto es, a P.G. Y CIA. S.A., afectó el interés jurídico que les asiste a los demandantes, quienes tenían derecho a que se les comunicara formal y previamente, la titularización de lo que consideraban hacía parte de la copropiedad de su Urbanización. Prueba de ello es la propia Escritura Pública contentiva del acto acusado al expresar que, para dar cumplimiento al artículo 1° del Decreto 823 de 2000, “el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público requirió a la sociedad URBANIZACIONES SANTA COLOMA LTDA., en su calidad de urbanizador responsable…”.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ
Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil doce (2012)
Radicación número: 25000-23-24-000-2005-00965-01
Actor: BRIGITTE DE SCHRYVER DE HOYOS Y OTROS
Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA DEFENSORIA DEL ESPACIO PUBLICO
Referencia.: APELACION SENTENCIA
Decide la Sala el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 3 de septiembre de 2009, proferida por la Sección Primera -Subsección A- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.
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LA DEMANDA.
I.1.- Los ciudadanos BRIGITTE DE S.D.H., J.M.H.A., M.E.T. DE HUERTAS, J.E.P.R., M.C.G.D.P. y R.V.G., actuando por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en la Escritura Pública núm. 609 de 30 de abril de 2002, de la Notaría 39 de Bogotá D.C., otorgada por el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, mediante el cual se declaró la propiedad pública sobre las zonas de cesión obligatoria y gratuita de la AGRUPACIÓN DE VIVIENDA ANTIGUA -Unidad Inmobiliaria Cerrada-.
A título de restablecimiento del derecho, solicitaron:
“Se ordene a la señora R. de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Norte, la cancelación de la referida anotación en todos los folios de matrícula inmobiliaria en que se hubiere producido su inscripción y la anulación de los folios de matrícula inmobiliaria que se hubieren abierto a raíz de la transferencia viciada.
Se obligue a la Administración a abstenerse de realizar medidas ejecutorias del acto anulado y a adoptar todas las medidas necesarias para restablecer la situación existente antes del otorgamiento del referido instrumento público.
Se condene en costas y agencias en derecho al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA DEFENSORIA DEL ESPACIO PÚBLICO”.
I.2.- Como hechos relevantes de la demanda, se señalan los siguientes:
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: El 23 de octubre de 1974, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Bogotá expidió la Resolución núm. 95, por medio de la cual aprobó la licencia para la ejecución de obras de urbanismo y saneamiento del proyecto denominado AGRUPACIÓN DE VIVIENDA ANTIGUA, modificada mediante Resolución núm. 65 de 24 de junio de 1975.
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: Los actores son propietarios de los inmuebles identificados con las siguientes matrículas inmobiliarias: 50N-376756, 50N-423050, 50N-359446 y 50N-434217, que hacen parte de la AGRUPACIÓN DE VIVIENDA ANTIGUA, los cuales adquirieron a título de compraventa, tal y como consta en las Escritura Públicas núms. 60 de 17 de enero de 1992, de la Notaría 44; 313 de 17 de febrero de 1998, de la Notaría 47; 217 de 7 de marzo de 1977, de la Notaría 21; y 1422 de 17 de abril de 1998, de la Notaría 25, todas de Bogotá D.C.
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: Mediante Acuerdo 7 de 1979 del Concejo Distrital, se incorporaron al régimen urbanístico de la Capital los conceptos de áreas de cesión Tipo “A” y “B”, entendiendo las primeras, como aquella parte del predio transferida por el urbanizador al Distrito Especial de Bogotá, a título gratuito y con destino a zonas verdes de equipamiento comunal público, y las segundas, como aquella parte del predio transferido por el urbanizador de un desarrollo para equipamiento comunal privado.
No obstante, la legislación urbanística vigente al momento de la entrega de las zonas verdes y de reunión del proyecto de AGRUPACIÓN DE VIVIENDA ANTIGUA, imponía que éstas se titularan a la comunidad adquirente.
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: El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público -DADEP-, a través de la Escritura Pública número 609 de 30 de abril de 2002, otorgada en la Notaría 39 de Bogotá D.C., declaró, a favor del Distrito, la propiedad pública sobre las zonas de cesión correspondientes al proyecto urbanístico AGRUPACIÓN DE VIVIENDA ANTIGUA, con fundamento en lo dispuesto en el Decreto Distrital 161 de 12 de marzo de 1999.
I.3.- Los cargos de la demanda son, en síntesis, los siguientes:
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Desviación de poder.
Los actores aseguran que con el otorgamiento de la Escritura Pública número 609 de 30 de abril de 2002, la Administración buscó una finalidad contraria a los intereses públicos, pues si bien es cierto que el Decreto 161 de 1999 estableció el procedimiento para la titulación de las zonas de cesión obligatoria y gratuita a favor del Distrito Capital, dicha norma no le otorgó la facultad de apropiarse de zonas de copropiedad de los adquirentes de unidades de vivienda, las cuales no pueden catalogarse como bienes públicos, sino de dominio y uso exclusivo de los propietarios de las residencias que conforman, en este caso...
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