Sentencia nº 11001-03-06-000-2011-00090-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 9 de Agosto de 2012
| Fecha | 09 Agosto 2012 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
FONPET – Fondo Nacional de Pensiones de Entidades Territoriales / AHORRO FORZOSO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN EL FONPET – Constitucionalidad
La ley 549 de 1999 adopta tres medidas esenciales: (i) obliga a las entidades territoriales a calcular, presupuestar y asegurar la cobertura de su pasivo pensional (art.1); (ii) determina las fuentes con las que se debe asegurar dicha cobertura, las cuales provienen, entre otros, de los recursos generados por la propia entidad territorial, de sus derechos de participación en las rentas nacionales y de un porcentaje de los recursos que les corresponden por regalías y explotación de juegos de azar (art.2); y (iii) crea el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, FONPET, para la administración separada e independiente de tales recursos (art.3). Por tanto, cada entidad territorial debe ahorrar a través del FONPET una parte de sus recursos, participaciones y derechos de regalías, para cubrir totalmente sus obligaciones en materia pensional y superar el déficit que existe en esa materia. Ahora, en relación con dicho Fondo, la ley 546 de 1997 señala que carecerá de personería jurídica y será administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; tendrá como función el recaudo y la asignación de los recursos que requieren las entidades territoriales para cumplir sus obligaciones pensionales, sin que ello implique liberarlas de su responsabilidad; y le corresponderá registrar en cuentas separadas para cada entidad aportante, los recursos ahorrados con los cuales se cubrirá el pasivo pensional a su cargo. (…) Frente a este ahorro forzoso que impone la ley 549 de 1999, la Corte Constitucional en Sentencia C-1187 de 2000, desestimó los argumentos relacionados con la posible violación de la autonomía territorial y señaló que la protección de la seguridad social de las personas de la tercera edad, justifica constitucionalmente la intervención del legislador para articular y coordinar los esfuerzos de las diferentes entidades que deben concurrir a ese fin y para establecer la destinación específica de los recursos necesarios para la cobertura de la deuda pensional: “Debe esta Corte reiterar, por la importancia del asunto a analizar, los planteamientos vertidos en la sentencia SU-090 del 2000, en la cual esta Corporación abordó el tema de los pasivos pensionales de los Departamentos y Municipios, a propósito del caso del Departamento del Chocó; ello en razón a que el constituyente dispuso, dentro de los postulados del Estado Social de Derecho, la garantía irrenunciable de los trabajadores y pensionados a la seguridad social, conforme al marco constitucional, diseñado en el artículo 48 fundamental, el cual delegó en el legislador la obligación de crear los mecanismos institucionales, presupuestales y organizacionales para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante; e igualmente conforme con el artículo 58 superior, tales recursos no pueden destinarse a fines distintos a los previstos para atender los gastos que ocasione la seguridad social
FUENTE FORMAL: LEY 549 DE 1999 / LEY 546 DE 1997 – ARTICULO 3
FONPET – Destinación específica de recursos recaudados / OBLIGACION DE ENTIDADES TERRITORIALES DE HACER APORTES A FONPET – Cobro coactivo por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a las entidades territoriales que no cumplan la obligación de hacer aportes al FONPET / FONPET – Recaudo de recursos / COBRO COACTIVO POR PARTE DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – No se ve afectado en caso de que concurran las calidades de acreedor y deudor de entidades territoriales
En este contexto, conforme al sentido de la ley 549 de 1991, cual es financiar y cubrir el pasivo pensional de las entidades territoriales con el apoyo del FONPET, los recursos que se recaudan no son en favor de las entidades territoriales como tales, sino para la cobertura de su pasivo pensional; se registran a su nombre pero tienen una destinación legal específica y permiten que el administrador del Fondo, en ejercicio de sus funciones legales, asegure su recaudo. Es así que, como advierte el organismo consultante, el artículo 10 de la misma ley le reitera la obligación de las entidades territoriales de hacer los aportes ordenados por la ley al FONPET y le otorga al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la facultad expresa de cobro coactivo sobre las entidades territoriales que no cumplan su obligación de hacer los aportes al FONPET. (…) De modo que la titularidad de las cuentas del FONPET en cabeza de cada una de las entidades territoriales, según lo señalado en el artículo 3 de la ley 549 de 1997, es relativa y no puede ser interpretada como una autorización para que cada entidad territorial decida cómo y cuándo aportar los recursos o, lo que sería peor, para que se auto-condone en sus obligaciones con el FONPET invocando su doble calidad de acreedor-deudor. Como señaló esta S. en el Concepto 1504 de 2003, los recursos deben ingresar efectivamente a las cuentas del FONPET, de manera que “previamente deberán producirse por las entidades receptoras [Nación y entidades territoriales] los giros, transferencias o traslados a las cuentas del Fondo”. Y como se concluyó en Concepto 1933 de 2009, la interpretación que más se ajusta a la finalidad de la ley 549 de 1999, es aquélla que garantiza el efectivo y mayor recaudo de recursos al FONPET para cumplir la deuda pensional de las entidades territoriales. En consecuencia, resulta claro que un eventual procedimiento de cobro persuasivo o coactivo por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en representación del FONPET para el recaudo de los recursos que por ley deben ser aportados al mismo, no se vería afectado, en el caso de las entidades territoriales, por la posible concurrencia de las calidades de acreedor-deudor; de hecho, la facultad expresa de cobro coactivo que se le asigna a dicho Ministerio sobre las entidades territoriales para asegurar el funcionamiento del FONPET (art.10), hace improcedente, por determinación propia de la ley, cualquier excepción de esa naturaleza
FUENTE FORMAL: LEY 549 DE 1991 / LEY 549 DE 1997 – ARTICULO 3 / LEY 549 DE 1999
ENTIDADES ESTATALES – Pueden adelantar el cobro coactivo sin necesidad de acudir a una autoridad judicial / AUSENCIA DE MENCION EXPRESA EN LA LEY 549 DE 1999 – Se suple con normas generales que reconocen potestad de la Nación para asegurar recursos públicos / CRUCE DE CUENTAS – Evita demandas y cobros coactivos al interior del Estado / ACUERDOS DE PAGO – Entidades estatales pueden suscribirlos entre sí para regularizar obligaciones
Como bien se sabe, el derecho colombiano ha optado por reconocer a la generalidad de entidades estatales la facultad o privilegio de cobrar directamente las obligaciones a su favor sin necesidad de acudir a una autoridad judicial, esto es, de ejercer la potestad de cobro coactivo. Inicialmente, los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo anterior y el artículo 112 de la ley 6ª de 1992 le otorgaron dicha potestad a la Nación y demás entidades del orden nacional, a las entidades territoriales y a los establecimientos públicos de cualquier orden. Posteriormente, la ley 1066 de 2006 la ampliaría a la generalidad de entidades públicas que de manera permanente ejercen funciones administrativas y en virtud de ellas deban recaudar rentas o caudales públicos: “Artículo 5o. Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.” Potestad ésta que es reiterada a manera de “deber” por el artículo 98 de la ley 1437 de 2011, en el cual se señala que las entidades públicas “deberán” recaudar las obligaciones creadas a su favor en documentos que presten mérito ejecutivo. De modo que, en este contexto, la ausencia de una mención expresa en la ley 549 de 1999 referente al cobro coactivo de las obligaciones debidas al FONPET por las entidades del orden nacional, se supliría con estas normas generales que reconocen dicha potestad a la Nación y a la generalidad de entidades públicas para asegurar el recaudo de los recursos públicos. Ello claro está, sin perjuicio de las restricciones establecidas en la ley para el embargo de rentas y bienes del Estado. (…) Igualmente, para evitar situaciones extremas de demandas y cobros coactivos al interior del propio Estado, la ley permite a las entidades del sector central y descentralizado y a las entidades territoriales, hacer cruces de cuentas sobre las obligaciones recíprocamente causadas. Así el artículo 42 de la ley 1485 de 2011 dispone: “Artículo 42. Autorizase a la Nación y sus entidades descentralizadas, para efectuar cruces de cuentas entre sí, con entidades territoriales y sus descentralizadas y con las empresas de servicios públicos con participación estatal, sobre las obligaciones que recíprocamente tengan causadas. Para estos efectos se requerirá acuerdo previo entre las partes. Estas operaciones deben reflejarse en el presupuesto, conservando únicamente la destinación para la cual fueron programadas las apropiaciones respectivas. (…) Por su parte, el artículo 2 de la propia ley 1066 de 2006 también admite que las entidades estatales suscriban acuerdos de pago entre sí para regularizar sus obligaciones (numeral 4). Y, de hecho, para el caso particular del FONPET, el artículo 20 del Decreto 4105 de 2004, modificado por el artículo 2º del...
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