Sentencia nº 25000-23-26-000-1997-05346-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 28 de Junio de 2012
| Fecha | 28 Junio 2012 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONTRATO DE OBRA - Celebrado el 08 de mayo de 1997 entre Sociedad Construcciones y Fachadas Limitada y el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior para la impermeabilización y readecuación de Hemeroteca Nacional Universitaria / LIQUIDACION UNILATERIAL DEL CONTRATO - Por parte del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior / LIQUIDACION UNILATERAL DEL CONTRATO - Por modificar el contratante el objeto del contrato
El 8 de mayo de 1997 las partes suscribieron el contrato de obra n.° 3812, para la impermeabilización y readecuación de la cubierta sobre el depósito de colecciones en el edificio de la Hemeroteca Nacional Universitaria por valor de $ 39’972.815 m/cte, para ser ejecutada en dos meses contados a partir de la aprobación de la garantía. (…) la Dirección General del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior declaró terminado el contrato de obra n.° 3812 de 8 de mayo de 1997, mediante la resolución n.° 00689 de 10 de julio de 1997 y ordenó su liquidación, fundada en la violación del artículo 12 del decreto reglamentario 855 de 1994, en tanto i) no se tuvieron en cuenta los precios del mercado y ii) el objeto contratado difirió sustancialmente del proyectado.
FUENTE FORMAL: DECRETO REGLAMENTARIO 855 DE 1994 - ARTICULO 12
CONTRATO ESTATAL - Es solemne / PERFECCIONAMIENTO DE CONTRATO ESTATAL - Con el acuerdo de sus elementos esenciales / SOLEMNIDAD CONTRATO ESTATAL - Requisito ad substantiam actus
De conformidad con lo previsto en el inciso primero del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, los contratos estatales se perfeccionan cuando se acuerdan el objeto y la contraprestación y lo convenido se eleva a escrito. Esto significa que el contrato estatal es solemne, en tanto para su perfeccionamiento no solo se requiere acordar los elementos esenciales del negocio. Sobre el particular esta Corporación ha considerado que la solemnidad dispuesta para los contratos estatales, es un requisito ad substantiam actus, en cuanto requisito de su existencia (…) por virtud de lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, el contrato estatal existe cuando el acuerdo sobre el objeto y la contraprestación se eleva a escrito y, es ejecutable, cuando se cumplen las condiciones previstas en el inciso segundo del artículo 41 de la ley, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 179 de 1994, compilado en el artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto -Decreto ley 111 de 1996-, esto es, cuando además de la aprobación de la garantía, se cuenta con las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de contratación con recursos de vigencias futuras, de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 41 / LEY 179 DE 1994 - ARTICULO 49 / DECRETO LEY 111 DE 1996 - ARTICULO 71
EFICACIA CONTRATO ESTATAL - Se da con el registro presupuestal y con la aprobación de la garantía de cumplimiento
Una vez elevado a escrito, lo cual supone su suscripción por ambas partes, el contrato estatal existe y requiere del registro presupuestal, al igual que de la aprobación de la garantía para su ejecución, condiciones que cumplidas le otorgan eficacia. La aprobación de la póliza entonces, no tiene alcance diferente al reconocimiento de parte de la administración sobre que el contratista cumplió con la obligación de la garantía en orden a la ejecución del contrato y el registro presupuestal comporta que la contratante hizo lo propio. En ese orden de ideas, si bien la aprobación de la garantía, condicionan la iniciación del contrato, su ejecución, vigencia y plazo, se sujeta a que la póliza cumpla con los requisitos legales y que la administración los avale, sin que le esté dado a la entidad hacer gala de su mera liberalidad para demorar su aprobación o negarla, porque, de no ser ello así, de nada serviría la previsión legal, pues lo sujeto a la potestad unilateral nada condiciona.
APROBACION DE GARANTIA DE CUMPLIMIENTO - A cargo del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior / BUENA FE CONTRACTUAL - Conlleva obligación de respetar derechos ajenos y de no abusar de los propios / OMISION EN LA APROBACION DE GARANTIA DE CUMPLIMIENTO - Conlleva responsabilidades a cargo de entidad contratante
La garantía no fue aprobada por la entidad contratante, si se considera que ésta guardó silencio sobre el particular. Siendo así no se entró en la fase de ejecución, dado que no se avinieron las condiciones previstas en el inciso 2º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993. Empero el silencio de la entidad, frente a su obligación de avalar la garantía o dejar de hacerlo, exponiendo las razones que acompañan su negativa, no puede ser aducida por la entidad para enervar la ejecución contractual, como quiera que contraría el postulado constitucional de buena fe y repugna al deber de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios que, una alegación fundada en la propia culpa pueda salir avante. Esto es así porque, la aprobación de la garantía no se sujeta a la merced de la entidad demandada, en cuanto más que la potestad de resolver si el contrato se ejecuta o no comporta una prestación de cumplimiento imperativo, lo que hace al silencio de la administración subversivo de un deber legal y conlleva responsabilidades. Empero, aunque la Sala censura la conducta de la administración, pues las razones esgrimidas para dilatar la aprobación de la garantía no tuvieron que ver con el cumplimiento de sus requisitos, lo cierto es que la controversia gira fundamentalmente sobre la decisión de la administración de dar por terminado el contrato y no sobre la aprobación de la garantía.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 41
PLIEGO DE CONDICIONES - Acto general con efectos vinculantes / VARIACION DEL OBJETO CONTRACTUAL - Vulnera principio de transparencia / TERMINACION UNILATERAL DE CONTRATO DE OBRA - Por modificación de objeto contractual y omisión de los precios del mercado
El pliego de condiciones constituye un acto de carácter general con efectos vinculantes, declarada desierta la licitación o concurso, como ocurrió en el caso concreto, la variación del objeto contractual proyectado, o la modificación sustancial de los términos de referencia vulneran los principios constitucionales y legales de transparencia al igual que orientan la función administrativa. De suerte que en cuanto declarada desierta la licitación, adelantado del proceso de contratación directa, valoradas las propuestas de la firma demandante y suscrito el contrato n.° 3812 de 1997, la entidad estatal resolvió darlo por terminado, porque no se tuvieron en cuenta los precios del mercado y se modificó el objeto proyectado, bien podría afirmarse que el ICFES actuó como correspondía.
NULIDAD DE RESOLUCION QUE ORDENO TERMINACION Y LIQUIDACION DE CONTRATO DE OBRA - No acreditada su falsa motivación / TERMINACION Y LIQUIDACION DE CONTRATO DE OBRA - Por parte del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior / LIQUIDACION DE CONTRATO DE OBRA - Amparada por el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 / LIQUIDACION DE CONTRATO DE OBRA - Se presume su legalidad
La parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad que acompaña a la resolución n.° 00689 de 10 de julio de 1997, en cuanto declaró la terminación del contrato y ordenó su liquidación, en tanto si bien sostuvo que la demandada incurrió en falsa motivación, no probó su afirmación en lo que tiene que ver con la variación del objeto, lo cual comporta que las razones esgrimidas por la entidad demandada, para dar aplicación al artículo 45 de la Ley 80 de 1993 mantienen su fuerza vinculante en cuanto la presunción de legalidad que le es propia se mantiene incólume. Esto es así porque, el representante legal de la entidad demandada mediante acto administrativo motivado declaró terminado el contrato y dispuso su liquidación fundado en que se celebró contra expresa prohibición constitucional o legal–artículo 44 de la Ley 80 de 1993- y esto no fue desvirtuado. En suma el ICFES lo declaró terminado basado en la causal 2ª del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, es decir haberse celebrado contra expresa prohibición constitucional y legal, en tanto el convenio modificó el objeto proyectado y los términos de referencia y, como la sociedad demandante no desvirtuó la razón esgrimida, ya que no logró demostrar que el objeto del contrato 3812 de 1997, respondía al proyectado en el concurso público abierto el 29 de enero del mismo año y declarado desierto, el cargo formulado por falsa motivación no prospera en este punto y en consecuencia no da lugar a la invalidación de los actos demandados. Es de anotar al respecto que, si bien la actora acreditó la falsa motivación respecto de la causal invocada por la administración relativa a los precios del mercado, también adujo que, se contrató contra expresa prohibición legal en lo relativo a la modificación del objeto y esto último no fue desvirtuado.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 44 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 45
TERMINACION DEL CONTRATO POR NULIDAD ABSOLUTA - Da lugar al reconocimiento y pago de prestaciones ejecutadas / RESTITUCION POR CUMPLIMIENTO DE PRESTACIONES - No hay lugar a ellas
El artículo 48 de la Ley 80 de 1993 dispone que en los casos en que se declare la terminación por nulidad absoluta del contrato, ello no impedirá el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria, para el caso sub exámine no habrá lugar a disponer lo relativo a las restituciones mutuas en tanto no hay prueba que la entidad demandada se hubiera beneficiado de las prestaciones que afirma la sociedad demandante haber ejecutado.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 48
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION B
Consejera ponente: S.C.D.D. CASTILLO
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