Sentencia nº 08001-23-31-000-2010-00423-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 5 de Octubre de 2016
| Ponente | MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA |
| Fecha de Resolución | 5 de Octubre de 2016 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIO N CUARTA
Consejero p onente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Bogotá D. C., cinco (5) de octubre de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número : 08001 - 23 - 31 - 000 - 2010 - 00423-01 ( 19867 )
Actor : DEPAR TAMENTO DE ANTIOQUIA - FA BRICA DE L ICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA
Demandado: DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 22 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
El 3 de septiembre de 1996, el departamento del Atlántico y el departamento de Antioquia suscribieron un convenio de intercambio de licores que permitía a la FÁBRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA introducir, distribuir y comercializar los licores destilados por la demandante en jurisdicción del departamento del Atlántico. Este contrato fue prorrogado el 2 de agosto de 2007.
En contraprestación, el departamento del Atlántico recibiría una participación que se liquidaría como lo indican los artículos 51 y 52 de la Ley 788 de 2002 y la Ordenanza 11 de 2003 del departamento del Atlántico. Con tal fin, la FÁBRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA presentó la declaración del impuesto al consumo y/o participación de licores correspondiente a la primera quincena de septiembre de 2006, en la que registró una participación de $1.194.337.000 y un total a pagar de $776.319.050.
Con fundamento en los artículos 710, 711, 712 y demás normas concordantes del Estatuto Tributario Nacional y del Estatuto Tributario Departamental, previo requerimiento especial, la Secretaría de Hacienda del departamento del Atlántico expidió la Liquidación de Revisión 7-0047-006P de 20 de enero de 2009, por la que modificó la declaración privada de la demandante de la primera quincena de septiembre de 2006, para aumentar la participación a $1.304.008.440 e imponer sanción por inexactitud por $175.474.304.
Por Resolución 5-0402-006P-07 de 11 de febrero de 2010, la Administración confirmó en reconsideración el acto recurrido.
DEMANDA
El Departamento de Antioquia, como propietario de la FÁBRICA DE LICORES DE ANTIOQUIA, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones:
“ PRETENSIÓN PRINCIPAL
Que se declare la nulidad íntegra de la Liquidación Oficial de Revisión No. 7-0047-006P del 20 de enero de 2009 , notificada el 22 de enero de 2009, y de la Resolución que resuelve el recurso de reconsideración (sic) número 5-0402-006P-07 del 11 de febrero de 2010, notificada el día 22 de febrero de 2010 , en las cuales se liquidó oficialmente la participación en el monopolio de licores, vinos, aperitivos y similares y se impuso sanción por inexactitud por la primera quincena de septiembre de 2006 y se confirmó tal actuación, respectivamente.
PRETENSIÓN CONSECUENCIAL DE LA PRINCIPAL :
En forma consecuencial se solicita restablecer el derecho de la demandante, declarando que su liquidación privada queda en firme en su integridad, y en consecuencia EL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA - FÁBRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA, no está obligada a pagar al Departamento del Atlántico - Subsecretaría de Rentas de la Secretaría de Hacienda-, suma alguna adicional por concepto del mayor impuesto a cargo, o sanción por inexactitud.
PRETENSIÓN COMPLEMENTARIA DE LA PRINCIPAL:
Que en consecuencia a la desatención; se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada por haber generado inmerecida e innecesariamente un desgaste del recurso técnico, económico y de talento humano que de suyo era improcedente por no estar conjugados plenamente los presupuestos para ello.
PRETENSIÓN SUBSIDIARIA
En forma subsidiaria, se solicita que se decrete la nulidad parcial de los actos administrativos impugnados, en cuanto a través de ellos se impuso y confirmó la sanción por inexactitud.
PRETENSIÓN CONSECUENCIAL DE LA SUBSIDIARIA :
En forma consecuencial de la pretensión subsidiaria, se solicita que se declare que de considerarse que la participación en el monopolio de licores, vinos, aperitivos y similares determinado por la Subsecretaría de Rentas de la Secretaría de Hacienda del Departamento del Atlántico, se disponga que no hay lugar a establecer la sanción por inexactitud, toda vez que la diferencia surgida ente las liquidaciones privada y oficial, obedece a divergencias de criterio sobre el derecho aplicable, y no a la utilización de datos equivocados o incompletos por parte del contribuyente, que son las circunstancias fácticas que determinan la imposición de tal sanción.
PRETENSIÓN COMPLEMENTARIA A LA SUBSIDIARIA:
En el evento que el Departamento de Antioquia - Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, haya cancelado valor alguno por efecto de los actos administrativos demandados, esto es la suma de MIL CIENTO SESENTA Y TRES MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL SETECIENTOS CUATRO PESOS M/L ($1.163.653.704), (sic) correspondiente a la liquidación de la primera quincena de septiembre de 2006, donde efectivamente se declaró las unidades vendidas por el Departamento de Antioquia, se solicita que el Departamento del Atlántico, reintegre dichos valores más el reconocimiento de los intereses causados hasta la fecha de la efectiva devolución, para efectuar el respectivo cruce de cuentas entre los valores efectivamente pagados por el Departamento de Antioquia - Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia y los presuntamente determinados por la Secretaría de Hacienda Departamental del Atlántico, porque de lo contrario el Departamento de Antioquia - Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, vería lesionado su patrimonio y se generaría un enriquecimiento sin causa para el Departamento del Atlántico, todo vez que el Departamento de Antioquia - Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia resultaría penalizada no sólo por haber actuado de buena fe sino legítimamente según su interpretación razonable de las normas que regulan el impuesto al consumo y/o participación en el monopolio de licores, vinos, aperitivos y similares ”.
Invocó como normas violadas las siguientes:
Artículo 29 de la Constitución Política
Artículo 204 de la Ley 223 de 1995
Artículo 647 del Estatuto Tributario
Artículo 51 de la Ley 788 de 2002
En el concepto de la violación, la demandante propuso los siguientes cargos:
Naturaleza jurídica de la participación
Con fundamento en el Decreto Legislativo 41 de 1905, el Acto Legislativo 3 de 1910 y la Ley 4 de 1913, y las Ordenanzas 039 de 1983 y 030 de 2001, el Gobernador de Antioquia expidió el Decreto 2405 del 17 de diciembre de 2001, modificado por el Decreto 638 de 2002, en el que precisó que el Departamento podía celebrar convenios para regular el monopolio sobre la producción, introducción, distribución y comercialización de licores destilados. La explotación del monopolio en el departamento de Antioquia se realiza a través de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia.
Mediante las Ordenanzas 041 de 2002 y 11 de 2003, y el Decreto Ordenanzal 0823 de 2003, el departamento del Atlántico permitió la celebración de acuerdos con otros departamentos para permitir la circulación de licores destilados y adoptó el sistema de participación porcentual. Esta relación contractual genera una participación sobre las ventas realizadas, entendida como una contraprestación dineraria a favor de la jurisdicción que permite el acceso y distribución del licor.
Posteriormente, la Ley 788 de 2002 ratificó que los departamentos podían optar por el impuesto al consumo de licores o por la participación. Sin embargo, el régimen legal aplicable es diferente, pues el procedimiento tributario nacional rige solo para el impuesto al consumo, no para la participación, ya que esta no es un tributo.
El impuesto al consumo es un impuesto directo regulado por la Constitución, la ley y los reglamentos. Los elementos de la obligación tributaria no están presentes en la participación, ya que esta surge por el ejercicio de la autonomía territorial para establecer el monopolio de licores destilados.
Conforme con la Ley 14 de 1983, cuando se ejerce la participación, el departamento recibe un valor porcentual derivado de los convenios que se celebran. En ausencia de la participación, se aplica el régimen impositivo, que es el previsto para el impuesto al consumo de licores. Así, los conflictos en el régimen impositivo se resuelven según el procedimiento tributario, pero si se trata de la participación, las controversias se dirimen bajo los lineamientos de la Ley 80 de 1983.
Violación del artículo 29 de la Constitución Política
Los recursos derivados de la participación son ingresos patrimoniales, ya que provienen de monopolios fiscales que, como explicó la Corte Constitucional en sentencia C-256 de 1998, tienen el carácter de arbitrio rentístico y propenden por el interés público y social.
Según la doctrina, las rentas que se obtienen por el impuesto al consumo son tributarias, mientras que los ingresos que percibe la entidad territorial por la participación son patrimoniales. En igual sentido, el artículo 10 de la Ordenanza 41 de 2002 del departamento del Atlántico catalogó las participaciones como ingresos corrientes no tributarios y el artículo 16 del mismo acto aclaró que la participación es el valor o la proporción que se obtiene por la explotación de una actividad monopolística que un tercero realiza.
De conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, los procedimientos previstos en el Estatuto Tributario Nacional se aplican para la determinación de los impuestos administrados...
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