Sentencia nº 68001-23-33-000-2015-00509-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 28 de Julio de 2016
| Ponente | ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS |
| Fecha de Resolución | 28 de Julio de 2016 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00509-01(PI)
Actor: H.E.O.
Demandado: E.H.V.C.
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Referencia: Indebida destinación de dineros públicos
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Santander, el 29 de julio de 2015, mediante la cual se negaron la pretensiones de la acción contencioso administrativa que en ejercicio del medio de control de pérdida de investidura, presentara H.E.O. en contra de E.H.V.C., concejal del municipio de Bucaramanga (Santander), para el período 1998-2000.
1.- Antecedentes
1.1.- La demanda
1.1.1.- El ciudadano H.E.O. solicitó la pérdida de la investidura de E.H.V.C., concejal del municipio de Bucaramanga (Santander), elegido para el período 1998-2000, por haber incurrido en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, esto es, por indebida destinación de dineros públicos.
1.1.2.- Como sustento de la solicitud, el demandante manifiesta que el concejal V.C. fue ponente y aprobó el Acuerdo No. 043 de 2000, “(…) Por medio del cual se fija las escalas de remuneración de la administración central municipal, planta directivos docentes y administrativos de los planteles educativos del municipio de Bucaramanga, planta transitoria, trabajadores oficiales y concejo municipal, para la vigencia fiscal del año 2001, y se dictan otras disposiciones (…)”.
1.1.3.- A través de ese acuerdo, “(…) el Concejo de B. ASIGNÓ UNA PRIMA DE GESTIÓN O TÉCNICA A FAVOR DEL ALCALDE DE BUCARAMANGA EQUIVALENTE AL 20% DE SU SUELDO MENSUAL (…)”.
1.1.4.- El demandante sostiene que los concejales del municipio de Bucaramanga, al aprobar dicho acuerdo, actuaron en contravía de los artículos 4°, 6° y 150 (numeral 19, literal e) y 313 (numeral 6°) de la Carta Política, porque “(…) Los Concejales no están autorizados Constitucional ni legalmente para crear ni asignar PRIMAS DE GESTIÓN O PRIMAS TÉCNICAS; ya que dichas primas tienen como propósito el reconocimiento económico para mantener o atraer el servicio del Estado los empleados que por sus calidades especiales presten un buen servicio en el desempeño de su función, lo cual NO APLICA PARA LOS ALCALDES, CONTRALORES Y PERSONEROS MUNICIPALES, toda vez que DICHOS CARGOS NO SON DE CARÁCTER PERMANENTE, SINO DE PERÍODO (…)”.
1.1.5.- Resalta igualmente que si bien el artículo 184 de la Ley 136 de 1996 establece que los concejos facultarán al alcalde para que, en casos excepcionales, “(…) hagan el reconocimiento y pago de primas técnicas a los servidores municipales altamente calificados que requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos, científicos o especializados, PERO JAMÁS FACULTA A LOS CONCEJOS MUNICIPALES PARA QUE RECONOZCAN Y ORDENEN EL PAGO DE PRIMAS TÉCNICAS O DE GESTIÓN a ningún empleo municipal (…)” y agrega que “(…) Si bien a través del Decreto 1919 de 2002 se equipararon los factores salariales de los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Territorial a los del Orden Nacional, tal norma NO ATRIBUYÓ FACULTADES A LOS CONCEJOS MUNICIPALES PARA LA CREACIÓN DE NUEVOS FACTORES SALARIALES, ASÍ COMO TAMPOCO PARA SU ASIGNACIÓN, puesto que en virtud del Decreto Ley 1661 de 1991 y el Decreto 2164 del mismo año, la asignación de primas técnicas corresponde a los Jefes del Organismo respectivo (…)”.
1.1.6.- Recuerda que en el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991 se facultó a los gobernadores y alcaldes para que adoptaran los mecanismos necesarios con el objeto de aplicar la prima técnica de los empleados públicos del nivel territorial; sin embargo, dicha disposición fue anulada por el Consejo de Estado, mediante sentencia de 19 de marzo de 1998, por estimar que sólo los servidores públicos del orden nacional tienen derecho al reconocimiento de tal prestación.
1.1.7.- Así las cosas, el demandante estima que “(…) El señor E.H.V.C. en su calidad de concejal de B., al aprobar y expedir el Acuerdo 043 de 2000, SE EXTRALIMITÓ EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES, pues asignar en cabeza del alcalde del Municipio una prima de gestión, con el carácter de factor salarial, o de prestación social no autorizada por ley DESENCADENÓ EN UNA INDEBIDA DESTINACIÓN DE LOS DINEROS PÚBLICOS frente a servidores públicos que no tenían la legitimidad ni el derecho consolidado para recibir este beneficio no amparado por la Constitución ni la ley (…)”.
1.2.- Contestación de la demanda por parte del concejal E.H.V.C.
Notificada la presente demanda de pérdida de investidura al demandado, a través de apoderado judicial, y dentro de la oportunidad procesal correspondiente, procedió a contestarla solicitando que se negaran las pretensiones.
1.2.1.- Para el efecto sostuvo inicialmente que mediante el Acuerdo No. 043 de 2000 no se asignó “(…) prima de gestión o técnica al alcalde de Bucaramanga, sino aprobó la continuidad en el pago de prima de gestión a favor del burgomaestre (…)”.
1.2.2.- Posteriormente indicó, en el acápite que denominó “(…) FUNDAMENTACIÓN FÁCTICA Y JURÍDICA DE LA DEFENSA (…)” que:
“(…) Los hechos narrados por el accionante no se compadecen de la realidad de los mismos, pues es su visión oblicua la que lo lleva a P. el contexto que judicializa, recurriendo a normas aisladas que respalden su aserto, pero soslayando la voluntad del legislador FORMAL que definió esos aspectos en el plano fáctico y jurídico desde antaño (…) Trae como báculo precedentes descontextualizados para confundir, sentado con esos sofismas de distracción una posición ñiquiñaque, pretendiendo cercenar a mi representado el derecho fundamental establecido por el constituyente en el artículo 40-1 superior (…)”.
1.3.- La sentencia de primera instancia
La Sala Plena del Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 29 de julio de 2016, negó las pretensiones de la demanda.
1.3.1- Inicialmente planteó el problema jurídico que debía resolverse en el presente proceso judicial, así:
“(…) ¿Incurre el aquí demandado en la causal de pérdida de investidura de Concejal del municipio de Bucaramanga, Santander, período 1998-2000, consagrada en el Art. 48.4 de la Ley 617 de 2000 denominada “indebida destinación de recursos públicos” en razón de la expedición que hace el Concejo Municipal de esa ciudad, del Acuerdo Municipal No. 043 del año 2000 “por el cual se fija la escala de remuneración de la administración central municipal … para la vigencia del año 2001 y se dictan otras disposiciones”, en donde en el parágrafo de su artículo octavo, establece literalmente que “a partir del primero (1) de enero de 2001, el señor alcalde continuara devengando mensualmente una prima de gestión equivalente al 20% de su sueldo mensual?
1.3.2.- Posteriormente indicó que el demandante no incurría en esta causal de pérdida de investidura y esgrimió como fundamento jurídico para ello “(…) La naturaleza sancionatoria de la pérdida de investidura y el principio de culpabilidad (…)”.
1.3.2.- La primera instancia señala que la pérdida de investidura constituye una sanción judicial drástica ante la vulneración del código de conducta previsto para los miembros de las corporaciones de elección popular. Por ello y al “(…) tratarse de una manifestación de la potestad sancionatoria del Estado, la jurisprudencia constitucional ha establecido que en los juicios de pérdida de investidura son aplicables las máximas universales del derecho penal consagradas en el artículo 29 superior, aunque bajo ciertas modulaciones (…)”.
1.3.3.- Dentro de los principios del derecho penal que, en concepto del Tribunal Administrativo de Santander, son aplicables a los juicios de pérdida de investidura se encuentra el principio de culpabilidad. “(…) De acuerdo con el alcance dado por el Consejo de Estado, la culpabilidad corresponde al juicio de reproche que se hace al sujeto que actúa culpablemente, partiendo de la base de que sólo actúa culpablemente quien, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, podía proceder de otra manera. Este juicio de reproche supone una imputación de responsabilidad subjetiva a título de dolo o culpa y el análisis de posibles circunstancias exonerativas de responsabilidad que impidan la imputabilidad de la conducta (…)”.
1.3.4.- Analizando la aplicación del principio de culpabilidad en los juicios de pérdida de investidura, la Corporación señaló: “(…) En los procesos de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, el Consejo de Estado no ha analizado de manera rigurosa el elemento de la culpabilidad que debe revestir toda conducta jurídicamente sancionable, sin embargo, desde el punto de vista pragmático, sí ha fundamentado decisiones absolutorias con base en argumentos propios de un juicio de culpabilidad (…)”.
1.3.5.- Así, se refirió a la Sentencia de 7 de 1994 resaltando que en ella la Sala Plena “(…) consideró que no se configuraba la causal por cuanto el reconocimiento indemnizatorio se había fundamentado en una interpretación razonada de las disposiciones legales que regulaban la materia. Concluyó el Consejo de Estado, “para la Sala no pueden consistir indebida destinación de dineros públicos, la interpretación en virtud de la cual era jurídicamente posible el reconocimiento de indemnizaciones decretadas en favor de empleados de reciente ingreso a la antigua planta del Congreso…” (…)”.
1.3.6.- Luego aludió a la Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 19 de febrero de 2001, en la que no se encuentra que se hubiere...
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