Sentencia nº 25000-23-26-000-2004-01700-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 5 de Diciembre de 2016
| Fecha | 05 Diciembre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejera ponente: S.C.D.D. CASTILLO
Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número : 25000-23-26-000-2004-01700- 01(33048)
A ctor: RMR CONSTRUCCIONES S. EN C. Y OTROS (ACUMULADO)
Demandado: FONDO ROTATORIO DE LA FUERZA AÉREA, hoy AGENCIA LOGÍSTICA DE LAS FUERZAS MILITARES
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por los demandantes en los procesos acumulados en contra de la sentencia proferida por la Sección Tercera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 22 de marzo de 2006, por medio de la cual se denegaron las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES
Síntesis del caso
Se estudia en el proceso la legalidad de las resoluciones nº. 272 del 29 de junio de 2004 y 291 del 13 de julio de 2004 que la confirma, proferidas por la Dirección General del Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea-FORFA, mediante las que se declaró desierto el proceso de licitación pública No. 08-FORFA-2004 que tenía por objeto la construcción del Centro de Instrucción Militar para la Seguridad y Defensa de las Bases Aéreas para el Comando Aéreo de Combate nº. 1. En tal virtud, las demandantes pretenden la declaratoria de la ilegalidad de las resoluciones expedidas por el FORFA, por cuanto a su parecer, fueron privadas injustamente del derecho a la adjudicación del contrato y, en consecuencia, la condena a la reparación de los perjuicios económicos que presuntamente les fueron causados.
Fundamento fáctico de las demandas acumuladas
Las demandas interpuestas el 13 de agosto (fol. 4 a 29, c. 1, exp. 2004-01700) y el 29 de octubre de 2004 (fol. 1 a 46, c. 1., exp. 2004-02423), se sustentan en una serie de supuestos fácticos que bien pueden resumirse así:
En febrero de 2004 el Fondo Rotatorio de las Fuerzas Armadas -FORFA, publicó prepliegos con miras a la apertura de un proceso licitatorio.
Mediante la resolución No. 087 del 16 de febrero de 2004 ordenó la apertura de la licitación pública No. 08-FORFA-2004, cuyo objeto era la construcción del Centro de Instrucción Militar para la Seguridad y Defensa de las bases aéreas para el Comando Aéreo de Combate No. 1, ubicado en Puerto Salgar, Cundinamarca. El día 15 de marzo tuvo lugar el cierre de la presentación de propuestas.
CONINSA y RAMON H, la UNIÓN TEMPORAL PALENQUERO 2004 y el CONSORCIO YUMA adquirieron los pliegos de condiciones para el proceso licitatorio, por lo que les fue entregado a cada uno de ellos un ejemplar del pliego, un CD contentivo de las adendas realizadas al mismo y de los planos de las obras a contratar.
El día 15 de marzo de 2004 fue cerrado el proceso de presentación de propuestas y presentadas oportunamente las de la UNIÓN TEMPORAL PALENQUERO 2004 y del CONSORCIO YUMA.
El Comité Jurídico del Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea - FORFA determinó que las dos propuestas allegadas cumplían con las exigencias jurídicas previstas en los pliegos de condiciones y que el CONSORCIO YUMA obtuvo el primer puesto en el orden de elegibilidad.
La fecha límite para la presentación de observaciones de los oferentes era el día 30 de marzo de 2004 hasta las 3:00 p.m.
De conformidad con la demanda interpuesta por la firma RMR Construcciones S. en C. y otros (exp. 2004-01700), la Unión Temporal Palenquero presentó observaciones a la propuesta del Consorcio Yuma el 30 de marzo a las 11:05 a.m. Por su parte, el Consorcio Yuma presentó sus observaciones vía fax, el mismo día a las 3:20 p.m. y en medio físico a las 9:00 a.m. del día siguiente.
Llegado el día 13 de abril de 2004, fijado para la celebración de la audiencia de adjudicación, el FORFA decidió suspenderla por cuanto, de las observaciones allegadas por el Consorcio Yuma, se infería una posible violación a los principios de igualdad, transparencia y selección objetiva, comoquiera que se observó un tratamiento preferencial para la Unión Temporal Palanquero 2004, relacionado con el otorgamiento de mayor información que la prodigada a sus contendores durante el periodo de venta de los pliegos.
El 24 de junio de 2004, el Procurador Delegado para la Vigilancia Preventiva dio su concepto favorable para la continuación de la audiencia de adjudicación y ordenó archivar las diligencias al considerar que no había lugar al control preventivo.
El 30 de junio siguiente, se reanudó la audiencia y mediante resolución No. 272 de 2004 proferida por la Directora General de la entidad, declaró desierta la licitación y ordenó la apertura de un proceso de contratación directa. Decisión confirmada mediante la resolución No. 291 de 13 de julio de 2004.
En consecuencia, las demandantes sostienen que el Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea - FORFA les negó la posibilidad de ser adjudicatarias de la licitación pública No. 08-FORFA-2004. Así, mientras los miembros de la Unión Temporal Palenquero alegan que fue dicha proponente la única que actúo dentro de los tiempos establecidos durante el proceso licitatorio, S.L.. en calidad de miembro del Consorcio Yuma, señala que el FORFA vulneró sus derechos, dado que su propuesta fue la mejor calificada dentro del proceso de licitación pública, por lo que el contrato debió serle adjudicado.
Normas violadas y concepto de la violación
Para la prosperidad de las pretensiones los demandantes expusieron las siguientes razones:
Expediente 2004-01700 - Demanda de la sociedad RMR construcciones S en C y otros
Desconocimiento de las normas constitucionales y legales en que debió fundarse
Acusó el demandante que las irregularidades en el procedimiento desconocieron el principio de legalidad, en que debía fundarse su actuación y con ello, desconocieron los artículos 1, 2, 6, 13, 29, 90 y 209 de la Constitución Política, así como los artículos 1, 23, 25, 26, 29 y 30 de la Ley 80 de 1993. Lo anterior, por cuanto la declaratoria de desierta de la licitación se fundó en las observaciones extemporáneas presentadas por el Consorcio Yuma, al tiempo que se desconoció que dicha decisión, conforme a la ley, sólo puede ser adoptada cuando sea imposible la selección objetiva del contratista, supuesto que no se probó en el caso concreto, toda vez que la Unión Temporal Palenquero 2004 en cuanto obtuvo el mejor puntaje tenía el derecho de ser adjudicataria del contrato. Actuación que desconoció sus derechos de defensa y al debido proceso, así como el principio de buena fe, comoquiera que se censuró la obtención de mayor información por parte de la Unión Temporal Palenquero 2004, cuando la misma fue otorgada de manera autónoma por la entidad y obraba en los pliegos de condiciones publicados en la página web, de donde, a su parecer, la decisión se fundó en la presunción de mala fe del proponente. Igualmente, consideró vulnerados los principios de transparencia y economía.
Falsa motivación
Toda vez que los motivos que dieron lugar a la adopción de la decisión adolecieron de falta de seriedad y contundencia, al punto que la presunta mayor información recibida por la Unión Temporal Palenquero 2004 obraba también en el pliego de condiciones y no afectaba la legalidad ni la equidad en el proceso licitatorio, tal como señaló el concepto rendido por la Procuraduría. De donde, la irregularidad observada por el consorcio Yuma no tenía la entidad suficiente para considerar imposible la selección objetiva y declarar desierto el proceso licitatorio.
Expediente 2004-02423 - Demanda de la sociedad Squadra Ltda.
Violación de los principios de igualdad y transparencia por parte del FORFA
A juicio de la sociedadSquadra Ltda., el FORFA transgredió los principios de transparencia e igualdad que deben regir todo proceso de licitación pública, pues a sabiendas de que uno de los oferentes, la Unión Temporal Palenquero 2004, había obtenido mayor información que le facilitó la elaboración de su propuesta, declaró desierta la licitación pública nº. 08-FORFA-2004 mediante resolución nº. 272 de 29 de junio de 2004, cuando lo procedente era que advertida tal irregularidad, rechazara solamente la propuesta de la Unión Temporal Palenquero 2004 y adjudicara la licitación al Consorcio Yuma.
Lo que se pretende
Expediente 2004-01700
Con fundamento en lo expuesto, la firma RMR CONSTRUCCIONES S. EN C., C.A.B.S., la firma H ROJAS Y ASOCIADOS LTDA. y H.D.S.M., integrantes de la UNIÓN TEMPORAL PALENQUERO mediante apoderado, formulan en contra de la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea Colombiana (FORFA), demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Solicitan las siguientes declaraciones y condenas (fol. 45, c. 1., exp. 2004 - 01700):
“1. Que es nula la Resolución No. 272 calendada el 29 de junio de 2004, proferida por la Dirección General del Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea Colombiana, mediante la cual resolvió declarar desierta la Licitación Pública 08-FORFA-2004, cuyo objeto fue la construcción del Centro de Instrucción Militar para la Seguridad y Defensa de las Bases Aéreas para el Comando Aéreo de Combate No.1, ubicado en Puerto Salgar, Cundinamarca.
2. Que es nula la resolución No.291 calendada el 13 de julio de 2004, proferida por la Dirección General del Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea Colombiana, mediante la cual se dispuso confirmar en todas y cada una de sus partes el contenido de la resolución No.272 del 30 de junio de 2004, por medio de la cual se resolvió declarar desierta la licitación pública No. 08-FORFA-2004.
3. Que como consecuencia de la nulidad y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a LA NACIÓN, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, FONDO ROTATORIO DE LA FUERZA AÉREA COLOMBIANA, indemnizar a mis representados por los perjuicios económicos y morales que han sufrido por la injusta e ilegal decisión de declarar...
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