Sentencia nº 25000-23-26-000-2007-00289-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 8 de Noviembre de 2016
| Fecha | 08 Noviembre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCION DE REPARACION DIRECTA - No condena / IMPOSICION DE RESERVA FORESTAL EN INMUEBLE DE PROPIEDAD PRIVADA - Restricción a ejercer el derecho de dominio sobre el bien
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: C.A.Z. BARRERA
Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 25000-23-26-000-2007-00289-01(43450)
Actor: O.R.R. DE A.
Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y OTROS
Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
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Mediante demanda presentada el 16 de mayo de 2007, la señora O.R.R. de A., en ejercicio de la acción de reparación directa y por conducto de apoderado judicial, solicitó que se declarara patrimonialmente responsable a la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – Secretaría Distrital de Planeación y Distrito Capital de Bogotá, por los perjuicios padecidos como consecuencia de la reserva forestal que se impuso respecto de un inmueble de su propiedad y que, en consecuencia, le impide ejercer su derecho de dominio sobre el mismo.
Como fundamento de sus pretensiones, expuso, en síntesis, que el 18 de mayo de 2005 se registró, en el certificado de libertad y tradición de un inmueble de su propiedad ubicado en el municipio de Usme e identificado con la matrícula inmobiliaria 50S-207593, un acto administrativo expedido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial según el cual se limita el derecho de dominio del propietario, con ocasión de una afectación por reserva forestal. Según la demandante, dicha limitación le ha generado perjuicios, en la medida en que no puede gravar el predio y, por lo tanto, la ubica en una posición desequilibrada frente a las cargas públicas que deben asumir todos los administrados (f. 2 a 19, c. 1).
En consecuencia, como pretensiones principales, solicitó que se le pagara, por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, $3.522'330.000, equivalentes al doble del avalúo catastral de 2005, toda vez que “no ha podido ejercer a plenitud su derecho de propiedad debido a la limitación absoluta del dominio que decae sobre el bien”; además, solicitó que se le reconocieran los intereses del capital dejado de percibir desde el 18 de mayo de 2005 hasta la fecha en la que se dicte sentencia. Solicitó, además, 100 s.m.m.l.v. por concepto de perjuicios morales.
La pretensión subsidiaria consistió en que se ordenara a la demandada a adquirir el predio de su propiedad, objeto de la afectación por reserva forestal (f. 2 a 19, c. 1).
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La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 2 de agosto de 2007, notificado oportunamente a la parte demandada (f. 22 a 27, c. 1.).
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual propuso la excepción de “falta de causa para impetrar la presente acción”, con fundamento en que no se dan todos los presupuestos necesarios para que se declare responsabilidad patrimonial a su cargo, en la medida en que el daño alegado por la actora no puede considerarse como antijurídico, pues los actos administrativos que afectaron el inmueble de su propiedad se expidieron con el fin de preservar el interés general y los recursos naturales que son de utilidad pública.
Sostuvo, además, que la acción estaba caducada, pues el daño se predicó respecto de la expedición de las resoluciones 463 y 519 de abril de 2005; es decir, que para mayo de 2007, fecha en la que se formuló la demanda, ya había fenecido el término establecido en el artículo 136 del C.C.A. (f. 28 a 46, c. 1).
La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca se opuso a las pretensiones de la demanda y manifestó que la acción estaba caducada, toda vez que el acto administrativo por medio del cual se declaró el área de Reserva Forestal Protectora del Bosque de Oriente de Bogotá, donde está ubicado el predio de la demandante, es el Acuerdo 30 del 30 de septiembre de 1976; a su vez, explicó que las resoluciones 463 y 519 de abril de 2005 no limitaron ni afectaron el derecho de dominio de la actora, como se afirmó en la demanda.
De otra parte, propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, para lo cual manifestó que no expidió ningún acto administrativo que limitara el derecho de propiedad de la demandante, pues, por el contrario, su función se limita a administrar las reservas forestales ubicadas dentro de su circunscripción territorial.
Agregó que los actos administrativos que declararon la mencionada reserva forestal no restringen de manera absoluta el uso del suelo ni el derecho de propiedad, pues sobre dicha zona se pueden realizar actividades de aprovechamiento racional, de acuerdo con la clase de reserva declarada (f. 52 a 62, c. 1).
La Secretaría Distrital de Planeación aseguró que no es cierto que el derecho de dominio de la señora O.R.R. se haya afectado o limitado con la anotación del 18 de mayo de 2005 en el certificado de libertad y tradición del mencionado inmueble, pues fue desde la expedición de la Ley 99 de 1993 que los cerros orientales de Bogotá, donde se ubica dicho predio, fueron considerados de interés ecológico nacional y que, por consiguiente, se estableció que su destinación o uso prioritario sería de agricultura o forestal, de manera que cuando ella adquirió el bien (1998), tenía conocimiento de que éste correspondía a una zona de reserva forestal protectora.
Añadió que tampoco es cierto que la dueña no puede enajenar el inmueble, pues, si tiene interés en que se le compre, así lo puede manifestar ante la CAR, acreditando su calidad de propietaria; además, si desea realizar actividades de explotación diferentes a la forestal, lo puede hacer, previa licencia otorgada para ello; en consecuencia, consideró que no se ajusta a la realidad que la demandante haya sufrido una limitación absoluta respecto de su derecho de dominio sobre el mencionado inmueble.
Propuso también como excepción el fenómeno de la caducidad, así como la falta de legitimación en la causa por pasiva, la culpa de la víctima, la prejudicialidad y la inexistencia de lucro cesante (f. 79 a 97, c. 1).
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contestó la demanda, se opuso a sus pretensiones y aseguró que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no participó ni llevó a cabo ninguna acción de la cual se haya derivado el daño alegado por la actora, como sí ocurre, al parecer, respecto del Ministerio de Ambiente. Añadió que, en todo caso, la acción se encuentra caducada, por cuanto la declaración de la zona donde se encuentra su predio como Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá se hizo en el Acuerdo 30 del 30 de septiembre de 1976, aprobado mediante la Resolución 76 de 1977 expedida por ese Ministerio, de manera que, al formularse la demanda en 2005, ya había caducado el término legal de que trata el artículo 136 del C.C.A.
Solicitó que, en caso de que se profiera sentencia condenatoria, la indemnización corresponda únicamente a lo que la actora haya demostrado respecto del porcentaje de disminución de su patrimonio, y que, en ningún caso, se acceda a reconocer perjuicios morales (f. 105 a 115, c. 1).
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Vencido el período probatorio, el cual fue abierto mediante auto del 28 de febrero de 2008, se corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera concepto (f. 160 a 162 y 241, c. 1).
En esta oportunidad, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el Distrito Capital – Secretaría Distrital de Planeación, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial presentaron escritos de alegatos de conclusión, en los que reiteraron cada uno de los argumentos de defensa expuestos al contestar la demanda, en el sentido de oponerse a las pretensiones y de solicitar que se dicte sentencia desfavorable a los intereses de la demandante (f. 242 a 246, 320 324, 325 a 330 y 331 a 338, c. 1).
La parte actora alegó de conclusión con el fin de oponerse a las excepciones propuestas por la parte demandada. Así, respecto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, insistió en que sí tiene el deber de responder por el daño causado, toda vez que, mediante la Resolución 76 de 1977, aprobó el Acuerdo 30 de 1976, por medio del cual se declaró la Reserva Forestal del Bosque Oriental de Bogotá, de manera que sí tuvo injerencia en la causación de los perjuicios que ahora se alegan. En cuanto a la defensa de la Secretaría Distrital de Planeación, explicó que no ha solicitado licencia para la explotación económica del predio a través de una actividad diferente a la forestal, toda vez que las condiciones del predio no lo permiten; es decir, lo único que allí se puede realizar son trabajos encaminados a la conservación del ecosistema, lo cual no puede ser considerado como explotación económica. De otro lado, negó que la acción haya caducado ya que, a su juicio, el término empezó a contabilizarse desde el día siguiente a la inscripción del acto administrativo que afectó el derecho de dominio, en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria; es decir, desde el 19 de mayo de 2005 y no desde 1976, como lo señaló la parte demandada.
Finalmente, aclaró que no pretende debatir la legalidad de ningún acto administrativo, pues su interés radica en que se indemnicen los perjuicios a ella causados por la imposición de una carga superior a los demás ciudadanos, en la medida en que, para garantizar el...
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