Los avatares de la institucionalidad metropolitana en Colombia: una breve revision a la aplicacion de la Ley 128 de 1994.
| Autor | Carri |
| Cargo | III. Ciudad y territorio |
| Páginas | 217(36) |
Resumen
Este artículo presenta una revisión general, desde un punto de vista institucional y normativo, de la puesta en práctica de la Ley 128 de 1994, por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas en Colombia. Aquí se exploran algunos aciertos y fracasos de esta regulación frente al avance de las firmas metropolitanas y regionales en el país durante los últimos años, proponiendo además algunos elementos de discusión para el fortalecimiento de estas áreas metropolitanas y otras figuras sub-regionales; desde consideraciones institucionales, financieras y de gestión.
Palabras clave: Ley 128 de 1994, área metropolitana, región urbana, organización político-administrativa, asuntos supra-municipales.
Vicissitudes of Metropolitan Institutionality in Colombia: Brief Review of the Application of Law 128 of 1994
Abstract
This essay provides an overview from an institutional and regulatory standpoint, of the implementation of Law 128/1994 by which the Organic Law of Metropolitan Areas in Colombia is enacted. Certain achievements and failures of this regulation are explored in face of the progress of metropolitan and regional firms in Colombia during the last years, and discussion elements for strengthening such metropolitan and other subregional areas are proposed from institutional, financial, and management considerations.
Key words: Law 128 of 1994, metropolitan area, urban region, political and administrative organization, supramunicipal issues.
Introducción
Desde hace varios años, diversos autores y estudios han señalado cómo en el marco de los procesos de globalización y descentralización las ciudades y sus regiones circundantes se han convertido en realidades económicas, sociales, ambientales y funcionales sobresalientes frente a los Estados-nacionales, desarrollándose así distintos conceptos con el fin de entender dichos fenómenos --megalópolis, ciudades globales, regiones urbanas, regiones metropolitanas, aglomeraciones urbanas y ciudades región-- y de contar con nociones que permitan explicar cómo y por qué las dinámicas de crecimiento urbano y territorial trascienden los ámbitos municipales. (1)
Junto a estos nuevos conceptos también han aparecido diferentes propuestas de organización urbano-regional, entre ellas, las áreas metropolitanas, las ciudades metropolitanas, las agrópolis o las redes de ciudades, donde los territorios se establecen en función de diversas jurisdicciones locales, con instituciones encargadas de la administración y la planificacián de asuntos urbano-regionales así como del diseño de instrumentos para la articulación, cooperación o armonización de acciones entre las distintas localidades frente a los fetos de la competitividad y la globalización, la sostenibilidad del desarrollo, la generación de empleo y la equidad social como nuevos paradigmas de la planeación urbana.
En el caso colombiano, con la promulgación de la Ley 128 en 1994, que estableció el funcionamiento de las áreas metropolitanas, y a más de veinte años de haber sido creadas las primeras áreas metropolitanas del país, (2) es evidente su debilitamiento --¿o desmantelamiento?--, no obstante la necesidad de contar con instituciones fuertes para la administración de las aglomeraciones urbanas (3) en el marco de las tensiones entre globalización y descentralización, tal y como lo deja ver el reciente interés por este tipo de figuras en Europa y en otras partes del mundo (Hildenbrand, 2007:178-183).
Este artículo, desde una mirada institucional y normativa, presenta una revisión general de la aplicación de estas figuras de planificación sub-regional en el país, proponiendo algunos elementos de discusión para su fortalecimiento desde aspectos institucionales, financieros y de gestión.
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Antecedentes y situación actual de las áreas metropolitanas en Colombia
1.1. El origen institucional de las áreas metropolitanas en el país
Desde la segunda mitad del siglo XX y hasta comienzos de la década de los noventa, el desarrollo económico de Colombia se centró en políticas económicas proteccionistas, cuyo fin fue favorecer el desarrollo industrial nacional, impulsando los modelos económicos propuestos por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), relacionados con la sustitución de importaciones y la promoción de la industria nacional (Jiménez y Sideri, 1985).
Durante ese mismo período, Colombia experimentó un aumento acelerado de la población urbana como consecuencia de fenómenos migratorios del campo a la ciudad, los cuales generaron un gran crecimiento de los principales centros urbanos del país, debido, entre otras cosas, a las trasformaciones en las relaciones de producción agropecuarias, la intensificación del conflicto armado y los efectos del proceso de industrialización tardía (ONU-Hábitat; 2005).
Bajo este modelo económico y con la reconfiguración urbana el país avanzó en un proceso de desarrollo industrial que afianzó y generó nuevos centros industriales, conformando así algunos espacios estratégicos, como Bogotá, que se convirtió en el centro de la economía nacional; el "Triángulo de oro", integrado por Bogotá, Cali y Medellín, donde se ha concentrado la mayor parte de la producción e industria nacional; Barranquilla y otras ciudades costeras, que se consolidaron como centros industriales y puertos comerciales de exportación; Pereira, Armenia y Manizales, en cuyos centros urbanos se afianzó la industria cafetera (Jiménez y Sideri, 1985: 202).
Paralelo a este proceso de urbanización e industrialización, hacia finales de los años sesenta se dieron algunas reformas institucionales, cuyo fin era producir cambios en las relaciones del Gobierno Nacional con sus territorios para atender dichos procesos de reconfiguración urbana. Tales reformas propiciaron una discusión en torno al modelo de descentralización colombiano; en consecuencia, durante este período se propuso la creación de instituciones regionales para manejar asuntos urbano-regionales.
Durante el gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) se plantearon algunas propuestas relacionadas con la definición de la institucionalidad encargada del manejo de desequilibrios regionales, cuyas raíces, de acuerdo con el Gobierno, eran el resultado de procesos migratorios históricos y de la configuración regional que empezaba a manifestarse en los principales centros urbanos del país. En ese sentido, se dispusieron algunas acciones para reorientar las migraciones, mediante el impulso de polos de crecimiento como Medellín, Cali y Barranquilla.
Bajo este enfoque institucional de política, el artículo 198 de la reforma constitucional de 1968 creó la figura de "áreas metropolitanas", reconociéndose con ello la existencia de núcleos urbanos conformados por varios municipios, buscando así la administración conjunta o la prestación de servicios en varios municipios por efectos de economías de escala. En desarrollo de dicho mandato se promulgó la Ley 61 de 1979, con la cual se obligó al Gobierno Nacional a señalar las relaciones que dan a un conjunto de municipios las características de área metropolitana (Parágrafo, Artículo 3, Ley 61 de 1979), asunto que fue reglamentado por el Decreto-Ley 3104 de 1979, que estableció el marco de funcionamiento para las áreas metropolitanas, modificado y ampliado por el Decreto-Ley 1333 de 1986, con el cual se definieron las instancias y autoridades, así como las principales competencias, de las áreas metropolitanas.
Estas figuras supramunicipales empezaron a concretarse en la década de los ochenta a través de actos administrativos departamentales: Área metropolitana de Barranquilla (Ordenanza 28 de 1981); Área metropolitana de Bucaramanga (Ordenanzas 20 de 1981 y 46 de 1984); Área metropolitana de Cúcuta (Ordenanza 49 de 1990 y Decreto 0508 de 1991); Área metropolitana del Valle de Aburrá (Ordenanza 34 de 1981); y Área metropolitana de Centro-Occidente (Ordenanzas 1 de 1981 y 14 de 1991).
Posteriormente, la Constitución Nacional de 1991 estableció que "cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, con características metropolitanas, estos conjuntos de municipios se podrían organizar como área metropolitana, entendiendo a ésta como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano" (Artículo 319, Constitución Nacional de 1991). La reglamentación de las áreas metropolitanas quedó como un tema de legislación especial sobre ordenamiento territorial, y su desarrollo se dio con la Ley 128 de 1994, la cual regula hoy en día a estas figuras en Colombia. (4)
1.2. Los contenidos principales de la Ley 128 de 1994
La tabla 1 presenta las seis áreas metropolitanas legalmente constituidas y sobre las cuales se aplican las disposiciones de la Ley 128 de 1994.
Según el artículo 1 de la Ley 128 de 1994, las áreas metropolitanas son "entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre si por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una administración coordinada". Esta definición señala el papel multi-jurisdiccional de las áreas metropolitanas colombianas; los municipios integrantes no pierden autonomía política, económica o administrativa, sino que se organizan para administrar en conjunto servicios que requieren acuerdos e instituciones administrativas supramunicipales. (5)
Los principales asuntos que aborda la Ley 128 de 1994 son cuatro:
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Mecanismos de participación para la definición de nuevas áreas metropolitanas. las áreas metropolitanas existentes antes de la adopción de la Ley 128 de...
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