Sentencia nº 11001-03-15-000-2016-03816-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 18 de Mayo de 2017
| Fecha | 18 Mayo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONTROVERSIA POR ACTO ADMINISTRATIVO QUE FIJA CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - Jurisdicción competente / DEFECTO SUSTANTIVO / INDEBIDA APLICACIÓN NORMATIVA
[L]a autoridad judicial demandada no aplicó las normas que establecen los asuntos de los que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Sala advierte que en el proceso ordinario que dio origen a la acción constitucional se cuestiona la legalidad de las resoluciones (…) mediante las cuales la UGPP profirió a la sociedad Servicios y Logística S.A. liquidación oficial por omisión en la afiliación y mora en el pago de los aportes al Sistema de la Protección Social por los periodos comprendidos entre julio de 2008, 2009, 2010, 2011 y enero a marzo de 2012, controversia que gira en torno a los mismos supuestos fácticos de los precedentes judiciales anunciados previamente. Lo anterior demuestra que una de las partes del conflicto es una entidad del Estado, pues se cuestionan los actos administrativos expedidos por la UGPP, a lo que se debe agregar que la controversia tiene que ver con la legalidad de los actos proferidos por la entidad en ejercicio de la facultad para determinar oficialmente las contribuciones parafiscales, es decir, en ejercicio de la función administrativa y, por ende, se trata de actuaciones sujetas al control administrativo.(…) se concluye que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, no debió definir la competencia del asunto con fundamento en consideraciones de una providencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que no compartía los mismos supuestos fácticos ni jurídicos con el caso que estaba analizando. (…) para la Sala, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B incurrió en un defecto sustantivo al definir la competencia para conocer del asunto con fundamento en lo dispuesto en el artículo 2 de la ley 712 de 2001, y no en artículo 104 del CPACA. Bajo las razones anotadas, la Sala accederá a la protección constitucional solicitada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 225 DE 1995 - ARTÍCULO 2 / LEY 712 DE 2001 - ARTÍCULO 2 - NUMERAL 4 / LEY 712 DE 2001 - ARTÍCULO 4 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 152 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 622 / LEY 1607 DE 2012 - ARTÍCULO 178 / LEY 1607 DE 2012 - ARTÍCULO 178 / LEY 1607 DE 2012 - ARTÍCULO 180 / LEY 1819 DE 2016 - ARTÍCULO 313
NOTA DE RELATORÍA: La sentencia desarrolla los requisitos generales y las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, enfatizando en el defecto sustantivo. Sobre la competencia para conocer de las controversias por decisiones proferidas mediante actos administrativos en los cuales se fijan contribuciones parafiscales, ver las sentencias C-430 de 2009, M.P.J.C.H.P. y C-465 de 2014, M.P.A.R.R., de la Corte Constitucional, y las sentencias del 10 de octubre de 2016, exp. 11001-03-15-000-2016-02299-01, M.P.H.F.B.B. y del 4 de mayo de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03432-00, M.P.S.J.C.B., de esta Corporación.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03816-00(AC)
Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela[1] promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección (en adelante UGPP), contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la defensa, vulnerados supuestamente con la decisión dictada el 23 de junio de 2016, que declaró la falta de jurisdicción y dispuso remitir el asunto a los juzgados laborales.
Indica la entidad accionante que a través del proceso de fiscalización para la correcta, adecuada y oportuna autoliquidación y pago de aportes al sistema de protección social para los periodos comprendido entre el 1º de julio de 2008 a enero de 2012, emitió (i) la Resolución Nº RDO 01 del 2 de enero de 2014, “por medio de la cual la UGPP profiere a la empresa de Servicios y Logística S.A. liquidación oficial por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pago de los aportes al Sistema de la Protección Social” y (ii) la Resolución Nº RCD 327 de 30 de julio de 2014, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración contra el anterior acto administrativo.
Señala que Servicios y Logística S.A. instauró, por intermedio de apoderado judicial, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones antes relacionadas, correspondiéndole por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, quien mediante auto de 5 de marzo de 2015 dispuso su admisión.
Posteriormente, mediante proveído de 23 de junio de 2016, el tribunal declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer el proceso, ordenando remitir el expediente a la jurisdicción ordinaria laboral.
Aduce que contra la anterior decisión interpuso oportunamente recurso de reposición, que fue resuelto en auto de 1º de septiembre de 2016, en el sentido de no reponer la decisión atacada, por considerar que “la decisión tiene como fundamento el hecho de que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es el órgano competente para dirimir los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones, quien con base en un análisis minucioso acerca de la naturaleza de determinado asunto decide cuál es la jurisdicción que debe asumir el conocimiento”.
Por último, indica que las diligencias se repartieron al Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, quien por auto de 24 de noviembre de 2016, declaró el conflicto negativo de competencia y remitió el proceso al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria.
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Fundamentos de la acción
Luego de hacer referencia a jurisprudencia indicativa relativa a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la entidad demandante sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en los siguientes defectos:
2.1. Procedimental absoluto
En su sentir, la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, cuyo amparo normativo fue el artículo 2 numeral 4 de la Ley 712 de 2001, pasó por alto que los artículos 104, 138 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989, establecen de manera inequívoca la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los procesos en los que esté involucrada una entidad de naturaleza pública, es este caso, la UGPP, quien determinó oficialmente las contribuciones parafiscales cuya naturaleza es tributaria. Para sustentar esta afirmación, se apoyó en lo previsto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 (creación de la UGPP como entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y en el que se precisan sus atribuciones), artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012 (que modifican el procedimiento a seguir para la determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la protección social).
De igual modo, se refirió a la naturaleza tributaria de las contribuciones parafiscales de la protección social, con base en el artículo 2 de la Ley 225 de 1995, y jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, para concluir que el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 no establece que la jurisdicción ordinaria tenga competencia para dirimir conflictos relativos a la legalidad de actos administrativos expedidos por una entidad de naturaleza pública, derivados del proceso de fiscalización y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social.
Precisa que la citada disposición es clara en señalar que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer de las controversias que se susciten entre afiliados, beneficiarios y los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras.
Con todo, sostiene que el criterio orgánico es el que permite identificar cuáles controversias son de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, lo que implica que solo es necesario determinar si se trata de una entidad pública, lo que ocurre con la UGPP, como entidad competente para fiscalizar y determinar la existencia de hechos que generen obligaciones en materia de contribuciones parafiscales de la protección social.
2.2. Fáctico
Lo concreta la entidad accionante, en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no analizó ni valoró las pruebas aportadas por la parte actora con la demanda ordinaria, “donde se puede verificar que la UGPP actuó como ente fiscalizador, quien a través de actuación administrativa determinó oficialmente la correcta , completa y adecuada autoliquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, si se hubiese realizado un análisis detenido de éstas, la conclusión y decisión hubiese sido totalmente diferente a la que arribó el Tribunal”[2].
2.3. Sustantivo
A juicio de la UGPP, el asunto objeto de tutela se...
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