Sentencia nº 25000-23-26-000-2005-00683-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 25 de Mayo de 2017
| Fecha | 25 Mayo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Accede, condena Caso de sanción y terminación de contrato de formularios de apuestas permanentes, C.
NOTA DE RELATORÍA: Síntesis del caso. El 16 de diciembre de 2003, la Lotería de Bogotá y la sociedad P. de León Hermanos S.A. Impresores de Valores en reestructuración suscribieron el contrato n.º 066 para la impresión, custodia y entrega a los concesionarios, de los formularios para el juego de apuestas permanentes; este contrato fue garantizado mediante la póliza de cumplimiento expedida por Agrícola de Seguros. Con posterioridad las partes suscribieron otro sí, adicionando cantidad y valor para la impresión de formularios agregados, también, se hizo una modificación al contrato para precisar su objeto y la forma de pago, así como en la respectiva póliza de aseguramiento. Para el año 2004 -14 de abril- la Lotería de Bogotá profirió rresolución mediante la que impuso una multa por incumplimiento parcial del contrato a la sociedad contratista; decisión ésta que fue confirmada en todo al resolver recuro de reposición (el 28 de mayo del 2004). Luego de lo anterior, la contratista formuló una propuesta para pagar en cuotas la multa, la cual fue aceptada parcialmente por la entidad contratante. Finalmente, el 21 de octubre del 2004, la Lotería de Bogotá declaró la caducidad del contrato por el incumplimiento del contratista durante la ejecución del contrato y procedió a la liquidación unilateral del mismo. Problema jurídico. ¿Es procedente declarar la nulidad de las decisiones mediante las cuales se impuso una multa por incumplimiento parcial, se declaró la caducidad del contrato por riesgo de paralización y se efectuó la liquidación unilateral?.
CONTRATACIÓN ESTATAL - Proceso sancionatorio a contratista. Vulneración del derecho al debido proceso / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Configuración / DERECHO DE DEFENSA EN PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO / DERECHO DE DEFENSA - Oportunidad
[E]fectivamente se presentó una violación al debido proceso (…) [a la contratista] en la expedición de la resolución de caducidad del contrato n.º 066 del 2003, en cuanto la iniciación del proceso sancionatorio en concreto nunca fue comunicado a la contratista (…). [R. que, e]l debido proceso (artículo 29 de la Constitución Política) es un principio jurídico y al mismo tiempo un derecho identificado como un conjunto de garantías cuya aplicación conlleva a la toma de decisiones justas (…). [Así, l]a norma constitucional estableció la obligación de atender el debido proceso en todas las actuaciones administrativas como una garantía para los particulares (…)[;] en los términos del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y en concordancia con la Constitución Política, la vulneración del debido proceso se erige como una causal autónoma de nulidad de los actos administrativos (…)[, según lo anterior,] es claro que a pesar de que hubo comunicaciones relativas al incumplimiento del contratista, nunca se le informó al contratista debida y formalmente de la iniciación de un procedimiento sancionatorio en su contra, ni se le dio la oportunidad de pronunciarse al respecto y ejercer su derecho de defensa (…)[, además,] la defensa de la Lotería de Bogotá se ha basado en el supuesto respeto que se tuvo al debido proceso del contratista porque se le dio oportunidad de interponer los recursos de ley en la vía gubernativa, pero para la Sala esto no es suficiente para garantizar el debido proceso de (…) [la contratissta], porque esa oportunidad es posterior a la imposición de la medida coercitiva de la administración. NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto de la consejera S.C.D. delC.. A la fecha, en esta Relatoría no se cuenta con el medio magnético ni físico.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 84
ACTO ADMINISTRATIVO - Causal de anulación por falsa motivación: Procedencia, configuración / FALSA MOTIVACIÓN - Presupuestos
[D]esde la lectura de la motivación del acto administrativo en cuestión se observa el defecto en comento, en consideración a que en ella se hace referencia a los informes 1042890 y 1042911 del 15 y 19 de octubre del 2004 de la supervisión del contrato, en los que, de acuerdo a la resolución demandada, se evidenciaba el ostensible incumplimiento del demandante y la inminencia de la paralización del contrato, pero nada se consignó acerca de que en alguna manera se le hubiese requerido o se le hubiera dado la oportunidad a (…) [la contratista] para que tuviese la oportunidad de rebatir las conclusiones alcanzadas por la supervisora, o al menos hubiese podido pronunciarse sobre dichos informes (…). [Así las cosas,] la Sala encuentra que hay comunicación cruzada entre (…) [la entidad contratante y la sociedad contrastista] respecto de la forma en la que se estaba ejecutando el contrato, pero ninguna resulta posterior a la fecha de los informes, ni tampoco en ellas se establece con claridad la advertencia al contratista de la iniciación de un procedimiento que pudiese derivar en la declaración de caducidad del contrato (…), [la entidad contratante] manifiesta a (…) [la contratista] que el estado de la ejecución contractual presenta graves problemas y existe la amenaza de la paralización de las actividades, pero en ningún momento se informa de la apertura de un procedimiento para la imposición de la sanción de caducidad. Por el contrario, se habla de la posibilidad de terminar el contrato de común acuerdo, posibilidad que, de acuerdo con el escrito, habría sido ya discutida y aceptada por el contratista.
CONTRATO ESTATAL - Régimen aplicable / PROCESO SANCIONATORIO EN CONTRATACIÓN ESTATAL - Falta de competencia de la administración
[D]ado que es claro que la Ley 80 de 1993, aplicable a este caso por el momento de su celebración, ejecución parcial y liquidación, no previó la facultad de imposición de multas mediante acto administrativo (…) el régimen contractual previo a la expedición de la Ley 80 de 1993, en general regido por el Decreto 222 de 1983, era claro que la imposición de sanciones económicas declarables mediante acto administrativo motivado, para los propósitos arriba anotados, estaba en cabeza de la entidad estatal demandada, tal como lo preveía esa norma en su artículo 71, que de hecho establecía una obligatoriedad de incluir disposiciones en este sentido en los contratos perfeccionados bajo su rigor (…) no se puede sino concluir que durante la vigencia de la Ley 80 de 1993, y antes de que la Ley 1150 comenzara a regir, la administración carecía de la potestad de imponer multas de forma unilateral, puesto que esa norma solo le permitía pactarlas en el contrato, siendo indispensable que su imposición al contratista se produjera por parte del juez natural del contrato, y en todo caso, incluso para aquellos contratos celebrados antes de la reforma del 2007, era necesario que la imposición se diera en vigencia suya (…) en atención al principio de legalidad que prevalece en materia de las funciones sancionatorias a cargo del Estado, en el caso concreto debe mantenerse la nulidad de los actos demandados (…) se declarará oficiosamente la nulidad de la cláusula décimo cuarta del contrato 066 del 2003 suscrito entre las partes, dada su abierta ilegalidad, al arrogar a la administración una competencia de autotutela que no le otorgó el legislador.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 71 / DECRETO 222 DE 1983
PERJUICIOS MATERIALES - Utilidad esperada: Liquidación, condena en abstracto / PERJUICIOS POR AFECTACIÓN O DAÑO AL GOOD WILL O BUEN NOMBRE COMERCIAL - Niega. No se configuró
Por tanto, la anulación de la caducidad implica que debe indemnizarse al demandante, pero no por el valor del contrato que restaba por ejecutarse, sino por el valor de la utilidad esperada por el contratista (…) se condenará en abstracto a la Lotería de Bogotá el pago de la utilidad esperada por el demandante por el remanente del contrato n.º 066 del 2003 pendiente de ejecutar para el momento de la declaración de caducidad, indemnización que quedará pendiente del correspondiente incidente de liquidación (…). [De otra parte,] se negará el valor del supuesto daño al good will de la compañía (…) y el lucro cesante solicitado por la entrada en liquidación obligatoria de dicha sociedad, dado que ambos conceptos dependen de una circunstancia que no se probó, la cual es que la causa de esa liquidación radicara únicamente en la imposibilidad de la sociedad comercial de ejecutar en su totalidad el contrato sub judice.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION B
Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH
Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 25000-23-26-000-2005-00683-01(35957)A
Actor: COMPAÑÍA AGRÍCOLA DE SEGUROS S.A. Y OTRO
Demandado: LOTERÍA DE BOGOTÁ
Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - (SENTENCIA)
Procede la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado a resolver el recurso de apelación presentado por la demandante P. de León, la Lotería de Bogotá y el Ministerio Público contra la sentencia del 21 de mayo del 2008, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones. La sentencia será modificada.
SÍNTESIS DEL CASO
La sociedades demandantes, contratistas y...
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