Sentencia nº 20001-23-31-000-2011-00051-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 6 de Septiembre de 2017
| Fecha | 06 Septiembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
SANCIONES EN MATERIA TRIBUTARIA – Aplicación del principio de legalidad / PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN SANCIONES TRIBUTARIAS – Alcance. Implica que debe existir una consagración normativa previa de las conductas sancionables / NORMAS SANCIONATORIAS – Naturaleza jurídica. Son de carácter sustancial y deben ser preexistentes al hecho sancionado / DERECHO DE DEFENSA – Vulneración. Lo ocasiona el carácter retroactivo de las normas sancionatorias / PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL EXPEDIDO ANTES DE LA LEY 788 DE 2002 – Alcance. Se debe analizar para determinar si se ajusta a las previsiones de las Leyes 383 de 1997 y 788 de 2002 / PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES – Noción. A partir de la Ley 788 de 2002 se puede disminuir el monto de las sanciones y simplificar los procedimientos / RÉGIMEN SANCIONATORIO TERRITORIAL EXPEDIDO ANTES DE LA LEY 788 DE 2002 – Aplicación del principio de favorabilidad. El monto de las sanciones no pueden ser más gravosas que las del Estatuto tributario Nacional / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
[L]a S. debe resolver si la sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio por los periodos 2004 a 2008 corresponde a la establecida en el artículo 314 del Acuerdo 005 de 2005 como lo indicó el Tribunal, o si, por el contrario, es válido aplicar directamente lo previsto por el artículo 643 del Estatuto Tributario Nacional, relativo a la sanción por no declarar el impuesto sobre la renta, respecto de un tributo territorial, como lo expresa el municipio de Chiriguaná. La actora expresó que la sanción por no declarar aplicable es la establecida en el artículo 314 del Acuerdo Municipal No. 005 de 2005, que corresponde al 9% del impuesto a pagar en la última declaración presentada. Por su parte, el municipio demandado sostiene que, de acuerdo con lo señalado por los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002, se encontraba facultado para aplicar directamente la sanción por no declarar contenida en el artículo 643 del Estatuto Tributario Nacional, de manera preferente sobre las normas locales que rigen la materia. En casos como el que ahora se discute, la Corporación ha señalado que debe existir una consagración normativa previa de las conductas sancionables en materia tributaria, al igual que ocurre con el régimen jurídico impositivo, que implica que, así como los tributos deben tener origen en la ley por mandato expreso de la Constitución, también las sanciones deben estar previstas en la ley. Al respecto, esta Sección ha reiterado que las normas sancionatorias son de carácter sustancial y deben ser preexistentes a los hechos sancionables, pues de lo contrario se les otorgaría un carácter retroactivo, violatorio del derecho de defensa. En pro de la unificación de los procedimientos y del régimen sancionatorio, el legislador decidió establecer parámetros que debían seguir las entidades territoriales, para lo cual, en el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, dispuso: (…) Por lo tanto, a partir de la vigencia de esta ley, los municipios y distritos quedaron obligados a aplicar los procedimientos contenidos en el Estatuto Tributario para efectos de la administración, determinación, discusión, cobro y devolución de los impuestos territoriales, así como para la imposición de las sanciones con ellos relacionadas. Posteriormente, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 reiteró el mandato dado a los entes territoriales para que aplicaran los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional y, dispuso que podían disminuir las sanciones y simplificar los procedimientos consagrados en la norma nacional, en los siguientes términos: (…) Sobre la disposición anterior, la Sala aclaró que los entes territoriales quedaron facultados para i) disminuir el monto de las sanciones teniendo en cuenta su proporcionalidad con los impuestos y ii) simplificar los procedimientos. Así las cosas, como lo precisó la Sala en las providencias referidas, tanto en vigencia de la Ley 383 de 1997 como de la Ley 788 de 2002, las entidades territoriales debían ajustar los acuerdos u ordenanzas a las previsiones del Título V del Estatuto Tributario, con la posibilidad de disminuir el monto de las sanciones y simplificar los términos de los procedimientos. Sin embargo, si la entidad territorial ya contaba con un estatuto de rentas (como ocurre en este caso), lo que corresponde es aplicar lo dispuesto por su propia normativa, siempre que las sanciones, que es lo que interesa para el asunto concreto, no sean más gravosas que las establecidas en el Estatuto Tributario Nacional.
FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 643 / LEY 383 DE 1997 – ARTICULO 66 / LEY 788 DE 2002 – ARTICULO 59
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de consagración normativa previa para la imposición de sanciones en materia tributaria se citan las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 6 de diciembre de 2012, Exp. 25000-23-27-000-2006-01370-01(17554), C.P.C.T.O. de R. y de 10 de noviembre de 2000, Exp. 25000-23-27-000-1999-0715-0(10870), C.P.J.Á.P.H.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance de las normas sancionatorias se reitera la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 26 de marzo de 2009, Exp. 47001-23-31-000-2001-01273-01(16496), C.P.M.T.B. de Valencia
NOTA DE RELATORIA: Sobre la facultad de las entidades territoriales en materia sancionatoria tributaria se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 6 de diciembre de 2012, Exp. 25000-23-27-000-2006-01371-01(17596), C.P.C.T.O. de R.
SANCIÓN POR NO DECLARAR EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN EL MUNICIPIO DE CHIRIGUANÁ – Se adecua a lo previsto en la Ley 788 de 2002, al prever una sanción inferior a la del Estatuto Tributario / REGIMEN SANCIONATORIO TERRITORIAL – Alcance. La autoridad territorial no lo puede desconocer, si resulta plenamente aplicable y compatible para sancionar el incumplimiento del contribuyente / RECURSO DE APELACIÓN – Principio de la Reformatio In Pejus. No es la instancia para modificar o enmendar las imprecisiones del proceso administrativo, aún más si hacen más gravosa la situación del apelante
De acuerdo con lo aducido, es claro para la Sala que atendiendo a lo dispuesto por las Leyes 383 de 1997 y 788 de 2002, el Municipio de Chiriguaná adecuó en el estatuto de rentas la sanción por no declarar impuestos, incluido el de ICA discutido, pues el artículo 314 del Acuerdo Nº 005 de 2005 dispuso que la sanción por no declarar sería del 9% del impuesto a pagar en la última declaración presentada, y no del 20% sobre los ingresos brutos, que establece el artículo 643 del Estatuto Tributario Nacional. Es evidente que la norma municipal se adecúa a los preceptos superiores y no los contraría, por lo que era la aplicable para sancionar el incumplimiento con el deber de declarar el impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros en el municipio de Chiriguaná. Ahora bien, conforme con los lineamientos expuestos en esta providencia, advierte la Sala que respecto de los periodos gravables 2004 y 2005, en el Municipio de Chiriguaná regía el Acuerdo No. 029 de 2001, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005, tal como lo referenció el ente demandado en la Resolución que resolvió el recurso de reconsideración, motivo por el cual, la sanción por no declarar el tributo en los referidos años era la del «6% por cada mes o fracción de retardo del total del impuesto a cargo, sin exceder del 200% del impuesto», según lo señalado en el emplazamiento para declarar que obra en el folio 21 del cuaderno principal. Sin embargo, a pesar de que en la sentencia recurrida se liquidó la sanción por no declarar para los periodos mencionados, con base en el Acuerdo 005 de 2005, en esta instancia no es posible modificar o enmendar tal imprecisión, y con ello hacer más gravosa la situación para la entidad apelante, debido a que ese aspecto no fue objeto de apelación, de acuerdo con lo previsto por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil y en aplicación del principio de la reformatio in pejus. En consecuencia, la Sala comparte la decisión del tribunal de primera instancia, en el sentido de declarar la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, pues, contrario al argumento planteado por la recurrente, sobre la aplicación de las sanciones establecidas en la norma nacional, es claro que el municipio no podía desconocer su propia normativa, plenamente aplicable al caso en discusión.
FUENTE FORMAL: LEY 383 DE 1997 / LEY 788 DE 2002 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 643 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 804
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá D.C, seis (6) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 20001-23-31-000-2011-00051-01 (20953)
Actor: TRANSPORTES MONTEJO LTDA
Demandado: MUNICIPIO DE CHIRIGUANÁ – CESAR
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 21 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda instaurada por TRANSPORTES MONTEJO LTDA, contra la Liquidación Oficial de Aforo No. CHC 001-09 de 3 de diciembre de 2009 y la Resolución No. 386 de 14 de septiembre de 2010, expedidas por el Municipio de Chiriguaná, a través de las cuales determinó el impuesto de Industria y Comercio a cargo de la demandante por los periodos gravables 2004 a 2008[1].
La parte resolutiva del fallo apelado dispuso:
«PRIMERO: Declarar no prosperas las excepciones ilegalidad de los actos administrativos demandados e inaplicabilidad de las normas invocadas, propuestas por el MUNICIPIO DE CHIRIGUANÁ, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL del acto administrativo contenido en la Liquidación...
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