Sentencia nº 11001-03-15-000-2017-01572-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 25 de Octubre de 2017
| Fecha | 25 Octubre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente : JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01572-00 (AC)
Actor : MUNICIPIO DE HISPANIA
Demandado: TRIBU NAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el Municipio de Hispania contra la sentencia del 8 de febrero de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, que confirmó el fallo del 21 de agosto de 2015, proferido por el Juzgado 27 Administrativo de Medellín, que, a su vez, accedió a las pretensiones de la demanda de controversias contractuales interpuesta por Sinergia Constructores S.A.
ANTECEDENTES
Pretensi ones
En ejercicio de la acción de tutela, el Municipio de Hispania, mediante apoderado judicial, solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, que estimó vulnerados por las providencias del 8 de febrero de 2017 y 21 de agosto de 2015, dictadas por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, y el Juzgado 27 Administrativo Oral de Medellín, respectivamente. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
(…) dejar sin efectos las sentencias S.O 049 del 21 de agosto de 2015 proferida por el Juzgado 27 Administrativo de Medellín y 012 del 18 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de las cuales se declaró la nulidad de las resoluciones 042 y 050 de 2012, proferidas por el Municipio de Hispania y en las cuales se liquidó unilateralmente el contrato de obra pública 019 de 2011 y, como consecuencia de aquello, se ordene a los jueces administrativos de instancia, proferir una nueva sentencia en la que cumplan las exigencias del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, en la medida en que se valoren las pruebas habidas en el expediente y los argumentos presentados por el Municipio en relación con los puntos referidos en este escrito.
Hechos
Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes:
Que el municipio de Hispania y la sociedad Sinergia Constructores S.A. suscribieron el contrato de obra N°. 019 del 13 de diciembre de 2011, cuyo objeto era «la optimización del sistema de acueducto en el área urbana del Municipio de Hispania en el Departamento de Antioquia».
Que, en los términos del artículo 45 de la Ley 80 de 1993, el municipio de Hispania, mediante las Resoluciones 042 del 24 de febrero de 2012 y 050 del 15 de marzo de 2012, liquidó unilateralmente el contrato, por cuanto en el proceso de selección se cometieron varias irregularidades que, según el municipio demandante, configuraban la causal de nulidad absoluta del contrato de haberse celebrado contra expresa prohibición legal.
Que, en ejercicio de la acción de controversias contractuales, la sociedad Sinergia Constructores S.A. pidió la nulidad de las Resoluciones 042 de 2012 y 050 de 2012 y el pago de los perjuicios materiales causados, por las utilidades dejadas de percibir, con ocasión de la terminación unilateral del contrato 019 de 2011.
Que la demanda correspondió al Juzgado 27 Administrativo Oral de Medellín, que, mediante sentencia del 21 de agosto de 2015, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, en concreto, porque las presuntas irregularidades cometidas en el proceso de selección no configuran la causal de nulidad del contrato por haberse celebrado contra expresa prohibición legal y, de hecho, ninguna de las demás causales de nulidad absoluta del contrato estatal. Que, por lo tanto, el municipio de Hispania no estaba facultado para liquidar unilateralmente el contrato 019 de 2011. Por consiguiente, el juzgado condenó al municipio de Hispania a pagar a la sociedad Sinergia Constructores S.A. la suma de $13.246.884, a título de utilidades dejadas de percibir.
Que, inconforme con la decisión, el municipio de Hispania apeló y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, por sentencia del 8 de febrero de 2017, la confirmó, básicamente por las mismas razones del a quo.
Argumentos de la tutela
De manera preliminar, el municipio de Hispania sostuvo que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales para la procedibilidad de la acción de tutela, así: i) que se trata de un asunto de relevancia constitucional, por cuanto las decisiones acusadas desconocen los derechos fundamentales invocados y el patrimonio público; ii) que contra las providencias acusadas no procede ningún recurso, toda vez que no se configura ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión ni se cumple la cuantía exigida para la procedencia del recurso de unificación de jurisprudencia; iii) que la demanda se presentó en un plazo razonable; iv) que se expusieron los hechos que generan la vulneración de los derechos invocados, y v) que no se cuestiona sentencias de tutela, sino providencias dictadas en un proceso de controversias contractuales.
En cuanto al fondo del asunto, el municipio de Hispania alegó que las sentencias objeto de tutela incurrieron en los siguientes defectos:
3.1. Defecto fáctico
A juicio del municipio de Hispania, los fallos acusados, al estimar que se publicó debidamente la adenda N°. 3 del 26 de noviembre de 2011, dieron por cierto un hecho que no se encuentra demostrado en el proceso. Que, en efecto, las autoridades judiciales demandadas consideraron que el «acta de publicación de procesos de selección abreviada No. 008 de 2011» era el aviso previsto en el artículo 8° del Decreto 2474 de 2008, a pesar de que, según dice, se trata de una simple constancia que ni siquiera informa «el lugar en donde pueden ser consultados en forma gratuita, tanto el proyecto de pliego de condiciones como la versión definitiva del mismo y señalando la forma en que se dará publicidad a los demás actos del proceso».
Que si las autoridades judiciales demandadas hubieran valorado adecuadamente las pruebas del proceso, habrían concluido que no se cumplió el requisito de publicidad de la adenda N°. 3 y, de contera, que se desconocieron los principios de la contratación estatal, lo que imponía la declaratoria de nulidad del contrato estatal por haberse celebrado en contra de la ley.
Que, por último, la adenda N°. 3 del 26 de noviembre de 2011 modificó sustancialmente los pliegos definitivos (respecto de la capacidad de contratación, experiencia y patrimonio del proponente), la garantía única de cumplimiento y la forma de pago, sin exponer las «justificaciones técnicas y jurídicas que respaldaran tan importante y trascendental modificación a los pliegos definitivos». Que, por ende, se desconocieron los principios de planeación, transparencia y selección objetiva.
3.2 . Desconocimiento de precedente
Para el municipio demandante, las sentencias acusadas desconocieron el precedente de la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre las consecuencias jurídicas del desconocimiento de los principios de la contratación estatal. Concretamente, citó las siguientes providencias: i) del 24 de abril de 2013, expediente N°. 68001231500019980174301, y ii) del 27 de enero de 2016, expediente N°. 76001-23-31-000-2005-02371-01.
Que en esas providencias el Consejo de Estado, Sección Tercera, estableció que si se encuentra probado el desconocimiento de los principios que rigen la contratación estatal, el juez, de oficio, debe declarar la nulidad absoluta del contrato.
Que, siendo así, las autoridades judiciales demandadas debieron declarar, de oficio, la nulidad del contrato 019 de 2011, pues las graves irregularidades que se presentaron en el proceso de selección demostraban que el contrato se celebró «en contra de expresa prohibición constitucional o legal y comporta, también, un abuso o desviación de poder de parte del funcionario responsable de su suscripción».
Intervención de las autoridades judiciales demandadas
4.1. Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad
La Magistrada Ponente de la sentencia objeto de tutela sostuvo que los argumentos expuestos por la parte actora son los mismos que alegó en el proceso ordinario y que ya fueron resueltos por ese tribunal. Que si bien el municipio de Hispania alega defecto fáctico y desconocimiento de precedente judicial, lo cierto es que pretende reabrir el debate jurídico que terminó justamente con los fallos judiciales aquí acusados, providencias que hicieron tránsito a cosa juzgada y que no desconocen derechos fundamentales.
4.2. Juzgado 27 Administrativo Oral de Medellín
Aunque el juez 27 Administrativo Oral de Medellín fue notificado del auto admisorio, no se pronunció sobre los hechos que motivaron la interposición de la acción de tutela de la referencia.
Intervención de terceros
El Despacho sustanciador, mediante providencia del 11 de julio de 2017, ordenó la notificación, en calidad de tercero con interés, al representante legal de Sinergia Constructores S.A., porque actuó como demandante en el proceso de controversias contractuales que dio lugar a las providencias objeto de tutela.
La Secretaría General de esta Corporación remitió comunicación al representante legal de Sinergia Constructores S.A., mediante correo certificado, en el que informó sobre la existencia del proceso de tutela y la fecha de la providencia. Esa comunicación se envió a la dirección de domicilio que señaló dicha sociedad en el proceso de controversias contractuales. No obstante, la comunicación fue devuelta en dos oportunidades con la anotación de «cerrado».
Ante esa situación, la Secretaría General de la Corporación practicó la notificación mediante el correo electrónico de Sinergia Constructores S.A. En los folios 52 y vuelto del expediente se encuentra la constancia de acuse de recibo. Por lo tanto, en los términos del ...
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