Sentencia nº 17001-23-31-000-2012-00191-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 12 de Octubre de 2017
| Fecha | 12 Octubre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente : J ULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Bogotá D.C, doce (12) de octubre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 17001-23-31-000-2012-00191-01 (20564)
Actor : C.E.C.F.
Demandado: DEPARTAMENTO DE CALDAS
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante, contra la sentencia del 21 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de C., que resolvió:
PRIMERO: SE DECLARA PROBADA LA EXCEPCIÓN de “Inexistencia de motivos para solicitar la nulidad del inciso 3º del artículo 13 y artículo 21 de la Ordenanza 674 de 2011”, propuesta por el Departamento de C., de acuerdo con las consideraciones que anteceden.
SEGUNDO: SE NIEGAN las pretensiones de la demanda de Nulidad interpuesta por la señora C.E.C.F. contra la Gobernación de C., en la cual se solicita la declaratoria de nulidad del inciso tercero del artículo 13º y artículo 21 de la ordenanza 674 de 2011 por medio de la cual se actualiza el estatuto de rentas Departamentales de C., conforme a la parte considerativa de esta sentencia.
TERCERO. SIN COSTAS por lo considerado en la parte motiva de esta providencia. En firme esta providencia, liquídense los gastos ordinarios del proceso, devuélvase al interesado el remanente, si lo hubiere.
CUARTO. EJECUTORIADA esta providencia, LIQUÍDENSE los gastos del proceso, DEVUÉLVANSE los remanentes si los hubiere, y ARCHÍVESE previas las anotaciones del caso en el programa justicia siglo XXI.
ANTECEDENTES
LA DEMANDA
En ejercicio de la acción de simple nulidad, la ciudadana C.E.C.F. solicitó la nulidad del tercer inciso del artículo 13 y el artículo 21 de la ordenanza 674 de 2011, «por medio de la cual se actualiza el Estatuto de Rentas del Departamento de C.».
ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO
Los apartes demandados son los siguientes:
ORDENANZA No 674
DEL 1 DE SEPTIEMBRE DE 2011
“POR MEDIO DE LA CUAL SE ACTUALIZA EL ESTATUTO DE RENTAS DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS”.
La Asamblea Departamental de C.
En uso de sus facultades Constitucionales y legales, en especial las conferidas en los artículos 300 numeral 4º, 336 y 338 de la Constitución Política, artículo 62 del Decreto 1222 de 1986, Ley 14 de 1983, L. 223 de 1995, 488 de 1998, 643 de 2001, 788 de 2002 y 1393 de 2010,
ORDENA:
Artículo 13.- Producción, introducción, comercialización y venta de licores. La producción de licores destilados en el territorio Departamental corresponde exclusivamente al Departamento a través de la industria Licorera de C..
La Industria Licorera de C. declarará y pagará al Departamento de C. en la venta de sus productos, las tarifas de participación determinadas en este Estatuto.
Para la introducción, comercialización y venta de licores destilados, nacionales o extranjeros, sobre los cuales el Departamento ejerza el monopolio, se seleccionará un único introductor a través del proceso de selección de conformidad con las normas de contratación estatal.
El Departamento celebrará convenios económicos con otros departamentos para el intercambio e introducción de licores, fijará la participación y las demás condiciones siempre y cuando no lesiones los intereses de la Industria Licorera de C.”.
(…)
Artículo 21.- Precio mínimo de venta. Los licores que se comercialicen en el Departamento de C., en ningún caso podrán venderse por debajo del precio de venta al público fijado para los productos de la Industria Licorera de C., debidamente certificado por la Secretaría de Hacienda del Departamento. Los licores que impliquen promociones, no podrán tener un precio inferior por botella o su equivalente al precio mínimo de venta fijado para los productos de la industria Licorera de C., so pena de incurrir en las sanciones establecidas en este Estatuto.
NORMAS VIOLADAS
La demandante invocó como normas violadas las siguientes:
Constitución Política: artículos 121, 333, 334 y 336.
Decreto Ley 1222 de 1986: artículos 121 y 123
CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
El alcance de la competencia para regular el monopolio de licores por parte de los departamentos
Con fundamento en los artículos 51 de la Ley 788 de 2002 y 121 y 123 del Decreto Ley 1222 de 1986, se señaló que ejercer el monopolio sobre la producción, introducción y venta de licores destilados, o gravar con el impuesto al consumo dichas actividades al interior de un Departamento, es una decisión que corresponde sopesarla y tomarla a la misma entidad territorial, dependiendo de las particulares circunstancias y condiciones que se presenten en su jurisdicción en relación con el tema.
Que en caso de optar por el monopolio sobre los licores destilados, su establecimiento y reglamentación para su ejercicio son una competencia exclusiva de la asamblea departamental.
Señaló que para su ejercicio, el Departamento de C. está facultado para celebrar convenios económicos que permitan regular la producción, introducción y venta de los productos monopolizados, de acuerdo con la reglamentación que haya adoptado la asamblea y las normas que regulan la contratación administrativa vigente.
Adujo que la competencia que tienen las asambleas departamentales para la regulación de los monopolios rentísticos (como lo es el de licores destilados) está delimitada por la ley, es decir, que serán los requisitos y las formas establecidas en ella los que se aplicarán para el ejercicio del monopolio.
Que, en consecuencia, del análisis de la Ley 14 de 1983, compilada por el Decreto Ley 1222 de 1986, y la Ley 788 de 2002, se advierte que los requisitos para la producción, introducción y venta de licores destilados en ejercicio del monopolio, son la obtención del permiso del departamento y la suscripción de los convenios económicos en los cuales se establezca la tarifa de la participación.
Señaló que las normas citadas no establecen limitaciones en cuanto a un número mínimo o máximo de personas facultadas para obtener el permiso y suscribir los convenios, lo que resulta concordante con el artículo 333 de la Constitución Política, según el cual: “El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica…”, lo que de suyo significa que las asambleas departamentales no son competentes para obstruir o restringir la libertad económica de los productores o importadores de licores por la vía de la expedición de actos administrativos que establezcan introductores únicos.
Precisó que las normas que se erigen en la ley del régimen propio a que se refiere el artículo 336 de la Constitución Política no autorizan a las asambleas para limitar la participación de otros actores a través de la escogencia de un “único introductor”, como lo hace el inciso tercero del artículo 13 de la Ordenanza 674 de 2011.
Que de arrogarse esas corporaciones administrativas competencias que no le han sido expresamente otorgadas por la ley, incurren en una extralimitación de sus facultades constitucionales y legales que desconocen las normas que se invocan como violadas.
Señaló que, según las normas que regulan el monopolio rentístico y específicamente el artículo 123 del Decreto Ley 1222 de 1986, la escogencia de “un único introductor” no es una figura permitida puesto que de su análisis se colige que frente a la suscripción de convenios de introducción y comercialización se establece una pluralidad referida tanto a los propios convenios económicos, como a aquellos con quienes se suscribirán, de suerte que siempre que se cumpla con los requisitos señalados en la norma no podrán excluirse de tal suscripción a productores, introductores o importadores, por la vía del establecimiento de introductores únicos pues, de lo contrario, se contrariaría la norma citada.
La reserva de ley
Precisó que si de conformidad con los artículos 333 y 334 de la Constitución Política es el legislador el único llamado a regular la economía e intervenir en las actividades que la componen, es forzoso concluir que no le es dado a las corporaciones administrativas territoriales, dictar ex novo, medidas tendientes a la regulación de la economía, tales como la fijación de regímenes de libertad vigilada de precios y prohibiciones de comercialización por debajo de precios de referencia.
Que el inciso tercero del artículo 13 de la Ordenanza 674 de 2011, expedida por la Asamblea de C., incurre en la anterior prohibición, al establecer un “único introductor” para la introducción, comercialización y distribución de licores, y el artículo 21 ibídem, al fijar un régimen de precios y una prohibición de vender licores por debajo de los precios fijados por el Departamento de C..
Estimó que las normas demandadas deben ser retiradas del ordenamiento jurídico por haber sido expedidas por un órgano que carece de competencias intervencionistas para regular per se la economía y para fijar restricciones y limitaciones al ejercicio de una actividad económica lícita, mediante introductores únicos y prohibiciones de ventas por debajo de precios de referencia.
La competencia intervencionista para regular la economía
Explicó que las limitaciones a la actividad económica son de competencia privativa del legislador, mas no de autoridades administrativas. Así las cosas, el legislador es el competente para expedir normas que limiten la libertad de empresa, y las autoridades administrativas territoriales tienen un poder de reglamentación local de acuerdo con la Constitución Política y la ley.
Que no puede imponerse limitación a la libertad económica sin autorización expresa de una ley expedida por el Congreso de la República, en virtud de lo dispuesto por los artículos 333 y 334 de la Constitución Política.
LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Departamento de C. señaló que las asambleas departamentales tienen potestad para fijar tributos y contribuciones, pues con la...
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