Sentencia nº 52001-23-31-000-2005-01433-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 28 de Septiembre de 2017
| Fecha | 28 Septiembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero Ponente: C.A.Z. BARRERA
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 52001-23-31-000-2005-01433- 01 ( 37740 )
Actor: COLOMBIANA DE I NVERSIONES LTDA. COLIVEX Y OTRO
Demandado: DEPARTAMENTO DE NARIÑO
Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 28 de agosto de 2009 por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual se despacharon negativamente las súplicas de la demanda.
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
El 15 de septiembre de 2005, las sociedades Colombiana de Inversiones Ltda. y Soluciones Integrales Inteligentes Ltda., como integrantes de la unión temporal F.N., solicitaron que, previa citación de la parte demandada y del Ministerio Público, se declarara que, por causas no imputables a ellas, se rompió la ecuación económica del contrato 202 - 02, celebrado el 21 de noviembre de 2002 con el departamento de Nariño.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitaron que se condene al departamento de Nariño a pagar a las demandantes la suma de $1.092'951.397, por concepto de los perjuicios que les habrían sido ocasionados.
1.1. Hechos
Como sustento fáctico de sus pretensiones, la parte actora narró que, el 21 de noviembre de 2002, celebró con el departamento de Nariño un contrato de prestación de servicios, en la modalidad de outsoursing, para la fiscalización del impuesto sobre vehículos automotores, “entendido este como el proceso de cobro administrativo y coactivo a los contribuyentes omisos (deudores del impuesto) y con declaración incorrecta (inexactos) de este impuesto departamental”.
Después de reseñar las obligaciones de ambas partes, se indicó que el departamento entregó a la contratista un listado de personas que, supuestamente, adeudaban el impuesto vehicular entre las vigencias fiscales 1999 a 2000, información con la que se inició el proceso de cobro; sin embargo, dado que el reporte entregado resultó ser inexacto, pues se encontró que algunas personas de las referenciadas por el ente territorial sí habían cancelado la obligación tributaria, se las citó telefónicamente para que se acercaran a las instalaciones de la unión temporal con el correspondiente comprobante de pago.
Se aseveró que, en razón de las diligencias adelantadas por la parte demandante, varios de los contribuyentes llegaron a las instalaciones de la unión temporal con el correspondiente recibo de pago, pero otros, que sí eran omisos, se acercaron directamente a la gobernación de Nariño y cancelaron su deuda ante Sistemas y C.L., a quien se le había adjudicado el recaudo del impuesto de registro y de vehículos automotores de vigencias posteriores a las adjudicadas a la parte actora.
Según la demanda, en vista de que Sistemas y C.L.. estaba recibiendo el dinero proveniente del cobro realizado por la unión temporal F.N., se firmó el otrosí 016-03 con el objeto de aminorar las pérdidas ocasionadas por esa circunstancia, para lo cual se acordó el cobro de $8.000 a los contribuyentes que pagaran su deuda sin emplazamiento.
Se relató que el listado inicialmente entregado por el departamento no contaba con todos los ítems requeridos para servir como una base de datos para efectuar emplazamientos y liquidaciones, por lo cual, el 11 de marzo de 2003, con ocasión de la suscripción del otrosí 016-03, el ente territorial entregó la base de datos correspondiente a las vigencias fiscales 1999 a 2000.
Se expresó que, una vez recibida la base de datos entregada con el otrosí, la cual también presentaba inconsistencias, la contratista continuó con el proceso administrativo de cobro, el cual, de acuerdo con lo regulado por el Estatuto Tributario, comprendía la elaboración de emplazamientos y su notificación, así como la emisión de la liquidación final de aforo y su notificación, documento este último con el que se constituía el título ejecutivo para iniciar el proceso de cobro coactivo.
Manifestó la parte demandante que la base de datos entregada por el departamento contenía un total de 60.670 omisos, no contribuyentes, porque era posible que respecto de un vehículo se adeudara más de una vigencia fiscal.
Agregó que en desarrollo de la ejecución del contrato se expidieron 23.992 actos administrativos de emplazamiento y se realizó su notificación por correo, pero que, debido a las inconsistencias que presentaba la base de datos suministrada por el departamento, de las 23.992 vigencias fiscales emplazadas, 18.991 fueron descargadas al comprobarse que no se trataba de omisos, hecho que determinó que se recaudaran únicamente 5.000 ítems, cuyos ingresos no compensaron la inversión y gastos del proyecto, mientras que el recaudo que se logró a favor de la entidad pública contratante ascendió a la suma de $1.016'605.884, sin contar con los acuerdos de pago que algunos deudores suscribieron con F.N. y que fueron cancelados al departamento después de terminado el contrato de prestación de servicios.
Dijo la parte actora que a pesar de que en la propuesta que presentó tuvo en cuenta un margen de error del 10%, la realidad superó la proyección, toda vez que, al final, más del 78% de los ítems considerados como omisos en realidad no lo eran. Agregó que, en todo caso, para adelantar el cobro de 60.670 ítems omisos y más de 5.000 inexactos, dispuso una infraestructura técnica, logística y profesional e incurrió en gastos que no pudieron recuperarse por el envío de emplazamientos a contribuyentes que no eran omisos y que, por tanto, tuvieron que ser descargados de la base de datos, actividad que para ser atendida demandó incrementar el personal debido a la gran afluencia de público.
Indicó que, de acuerdo con lo estipulado en la cláusula cuarta del contrato, el departamento no asumió ningún pago, pues los ingresos de la contratista dependían exclusivamente de la etapa en la que se lograra realizar el recaudo del impuesto.
Adicionalmente, manifestó la parte actora que en el objeto contractual también se estableció que la unión temporal realizara el cobro a los contribuyentes que hubieran declarado y pagado de manera inexacta su impuesto vehicular, labor que no pudo cumplirse porque los datos de la vigencia 2002 no se entregaron, mientras que los de la vigencia 2001 se entregaron en junio 2003, cuando quedaba un tiempo insuficiente para emitir los actos de requerimiento especial y surtir las notificaciones respectivas.
Según la demanda, la unión temporal desarrolló laborales hasta el 30 de septiembre de 2003, cuando se vio en la obligación de suspender la prestación del servicio por el problema económico que atravesaba, a pesar de haber solicitado en varias oportunidades al departamento que brindara una solución.
Indicó la parte actora que el 20 de octubre de 2003 entregó al Secretario de Hacienda departamental la base de datos contentiva de toda la información recaudada en desarrollo del contrato de prestación de servicios.
Se relató en el libelo que, a partir de enero de 2004, la unión temporal le solicitó al departamento de Nariño que reconociera y pagara las sumas de dinero que fueran suficientes para reestablecer el equilibrio económico del contrato, sin obtener respuesta alguna al respecto.
Posteriormente, la unión temporal le solicitó al departamento que procediera a liquidar el contrato, para que, por ese medio, se entrara a determinar el grado de cumplimiento de las obligaciones, el beneficio obtenido por el ente territorial, así como la inversión y perjuicios sufridos por la contratista en relación con el trabajo perdido respecto de los contribuyentes que, a pesar de estar relacionados en la lista entregada por la entidad contratante, no eran deudores del impuesto, petición que habría sido resuelta negativamente con fundamento en que el contrato no requería liquidación y, además, con sustento en que la demandante había asumido el riesgo de las pérdidas por cuyo pago reclamaba.
2. Actuación procesal
La demanda así presentada fue admitida por auto del 10 de octubre de 2005, notificada al Ministerio Público el 20 de esos mismos mes y año y a la parte demandada el 25 de septiembre de 2006.
3. La contestación de la demanda
El departamento de Nariño contestó la demanda oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones. En cuanto a los hechos, aceptó unos y negó otros. En general, dijo que la oferta de servicios presentada por la unión temporal no tuvo en cuenta ningún número de omisos ni de inexactos, toda vez que esa información no fue suministrada en los términos de referencia, razón por la cual el valor pactado no tuvo relación con ese aspecto.
Señaló que, si bien la base de datos suministrada por la entidad territorial presentaba algunas inconsistencias, la contratista, a través del otrosí 016-03, se obligó a depurar la información.
Propuso las excepciones de “INEXISTENCIA DE DESEQUILIBRIO ECONÓMICO”, “INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA”, “INCONGRUENCIA DEL PETITUM DE LA DEMANDA” y “CADUCIDAD DE LA ACCIÓN”.
4. La sentencia impugnada
Mediante providencia del 28 de agosto de 2009, el Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión, expresó que, dado que el contrato cuyo rompimiento del equilibrio económico se pretende fue aportado en copia simple, no era posible tener por acreditada la relación negocial en la que se sustentó la controversia, supuesto imprescindible para pronunciarse en relación con las pretensiones de la demanda.
5. El recurso de apelación
La parte actora interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia proferida en primera instancia, en el que solicitó que se revocara íntegramente la decisión y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda.
Como fundamento de su oposición...
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