Sentencia nº 05001-23-31-000-2000-00440-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 28 de Septiembre de 2017
| Fecha | 28 Septiembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓ N TERCERA
SUBSECCIÓ N A
Consej er a p onente: MA RTA N.V. RICO
Bogotá, D.C veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 05001 - 23 - 31 - 000 - 2000 - 00440 -01 (50911)
Actor: UNIÓN TEMPORAL PÉREZ C. Y CIA LTDA
Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Temas : ACTOS PREVIOS - cuando la demanda se presenta con anterioridad a la firma del contrato se puede incoar únicamente la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho del acto de adjudicación - en ese supuesto procesal no se exige la notificación de la demanda al adjudicatario - solo se impone la integración del adjudicatario como litisconsorte por pasiva cuando se conoce , o se debió conocer, que se ha firmado el contrato. / P Ó LIZA DE SERIEDAD DE LA OFERTA - otorgada por un valor menor del requerido en el pliego de condiciones, no afecta comparación de propuestas / REQUISITO S SUSTANCIALES - reiteración jurisprudencial - el rechazo de la propuesta solo puede estructurarse por falta de requisitos esenciales o sustanciales de la misma.
Conoce la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Antioquia, el veinticinco (25) de agosto de dos mil once (2011), mediante la cual se dispuso (se transcribe literal, incluso con posibles errores):
“PRIMERO: DECLÁRENSE no probadas las excepciones a la demanda propuestas por el MUNICIPIO DE MEDELLÍN.
“SEGUNDO : DECLÁRASE NO PROBADA la objeción por ERROR GRAVE al dictamen pericial rendido por el perito G.A.Y., por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
“ TERCERO : N IÉGANSE la súplicas de la demanda”.
I . A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
Mediante demanda presentada el 3 de febrero de 2000, la sociedad PÉREZ Y CIA LTDA, en su propio nombre y como representante de la UNIÓN TEMPORAL PÉREZ Y CIA LTDA - REDYCO LTDA y la sociedad REDYCO LTDA en su propio nombre, obrando en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitaron las siguientes declaraciones y condenas contra el municipio de Medellín (se transcribe literal incluso con posibles errores):
“PRIMERA: Que se declare la nulidad de la resolución No. 075 del 23 de Diciembre de 1999, por medio de la cual se adjudica un contrato al Consorcio JOR G E MONTAÑEZ Y CIA LTDA - ALVARO RODRÍ G UEZ BERM Ú DEZ, para la terminación de la estructura, construcción de la cubierta, cerrajería, mampostería , redes de servicio, obras de urbanismo y complementarias en el Colegio Blanquizal, Calle 5 F por Carreras 92 EE y 93 de Medellín, por un valor de UN MIL TRES MILLONES UN PESO ($1.003'000.001,00) , y un plazo para su ejecución de doscientos cuarenta (240) días solares.
“SEGUNDA: Que en consecuencia se restablezca el Derecho de las Sociedades D.s, y se condene al Municipio de Medellín A PAGAR AL L.P.C. Y CÍA LTDA y REYDCO LTDA,, la suma equivalente a TRESCIENTOS DIEZ Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CUARENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y UN PESOS ($316'843.831,00), correspondiente a las utilidades que hubiera obtenido dicho licitante si se le hubiera adjudicado el contrato de terminación de la estructura, construcción de la cubierta, cerrajería, mampostería, redes de servicio, obras de urbanismo y complementarias en el Colegio Blanquizal, Calle 5 F por Carreras 92 EE y 93 de Medellín.
“TERCERA : Q ue se condene al municipio de Medellín a reconocer sobre la suma relacionada en la pretensión anterior los intereses moratorios comerciales correspondientes y subsidiariamente los intereses civiles más la corrección monetaria.
“CUARTA : Que se condene a l Municipio de Medellín a pagar cualquier otra suma que resulte probada en el proceso y que constituya un perjuicio derivado de la no adjudicación del contrato mencionado para la terminación de la estructura construcción de la cubierta, cerrajería, mampostería, redes de servicio, obras de urbanismo y complementarias en el Colegio Blanquizal, Calle 5 F por Carreras 92 EE y 93 de Medellín.
“QUINTA: Que se condene en costas al municipio de Medellín.
“SEXTA: Que en la sentencia se tenga en cuenta lo dispuesto en el último inciso del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”.
2. Los hechos
En el escrito de demanda, la parte actora narró los siguientes hechos:
2.1. Mediante la Resolución 1028 de 6 de septiembre de 1999, el municipio de Medellín ordenó la apertura de la Licitación Pública 09 M/99, cuyo objeto fue la construcción de la cubierta, cerrajería, mampostería, redes de servicio, obras de urbanismo y complementarias en el Colegio Blanquizal, ubicado en la Calle 5 F por Carreras 92 EE y 93 de Medellín.
2.2. El INVAL, por decisión del municipio de Medellín, fue el encargado de adelantar los trámites de la mencionada licitación, incluyendo la realización de los estudios jurídicos, técnicos y financieros.
2.3. A la licitación pública se presentaron trece propuestas, de las cuales se calificaron en ceros, en el factor de precio, aquellas que quedaron ubicadas por fuera de los límites PB1 y PB2, de acuerdo con el procedimiento de calificación fijado en el pliego de condiciones.
2.4. En la evaluación realizada por el INVAL se indicó como mejor propuesta la presentada por la Unión Temporal P. C. y C.L.- Redyco Ltda con un puntaje final de 907,97.
2.5. En el informe presentado por el INVAL se advirtió que la Unión Temporal Lama Ingenieros Ltda - Asfaltadora Colombiana Ltda presentó una póliza de seriedad de la propuesta por un valor inferior al 10% del presupuesto oficial, que era el mínimo exigido en el pliego de condiciones y que, por ello se decidió el rechazo de su propuesta para efectos de la calificación. No obstante lo anterior, según narró la parte demandante, al resolver las objeciones de los distintos participantes, apartándose de la calificación elaborada por el INVAL, el comité de contrataciones del municipio de Medellín decidió aceptar la calificación de la propuesta de la referida proponente para efectos de asignar los puntajes, desconociendo con ello el pliego de condiciones y las reglas de la Ley 80 de 1993, toda vez que invocó, de manera improcedente, el principio de la economía previsto en el artículo 25 de la citada Ley.
2.6. La demandante narró que en el traslado del informe de calificación de la licitación, el consorcio J.M. y C.L.- A.R.B. solicitó reconsiderar el rechazo de la Unión Temporal Lama Ingenieros Ltda - Asfaltadora Colombiana Ltda, toda vez que si esto sucedía cambiaba el orden de elegibilidad a su favor, a lo cual no accedió el INVAL. Sin embargo, el comité asesor de la contratación se apartó del informe del INVAL y, como consecuencia, el municipio de Medellín accedió a la recalificación de las propuestas. Así las cosas, el municipio, obrando en contra del informe del INVAL, decidió la adjudicación a favor del citado consorcio, a través de la Resolución 075 de diciembre 23 de 1999.
2.7. Según destacó la demandante, de acuerdo con el informe del INVAL, con arreglo al pliego de condiciones y a la ley, su propuesta era la mejor y, por tanto, tenía derecho a la adjudicación del contrato.
3. Concepto de violación
La parte actora invocó el artículo 77 de la Ley 80 de 1993, en el cual se advierte que el acto de adjudicación es susceptible de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Como causales de nulidad invocó la violación de los artículos 29 y 3 de la Constitución Política y el apartamiento de los principios consagrados en los artículos 3, 23, 24, 25, 26, 28, 29 y 30 de la Ley 80 de 1993. Agregó que la resolución acusada incurrió en un abuso de poder y para fundar su concepto, reseñó la violación del punto 1.10, numeral 4 del pliego de condiciones en el cual se indicó que: “El municipio rechazará las propuestas que presenten la póliza por un valor inferior al solicitado”.
4 . Actuación procesal
4.1.El Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda mediante auto de 27 de noviembre de 2002 y abrió el proceso a pruebas, a través del auto de 12 de agosto de 2003.
4 . 2 . Contestación de la demanda
En la contestación a la demanda, el municipio de Medellin observó que era una entidad territorial de diferente naturaleza jurídica que el INVAL y que este último era un establecimiento público, jurídicamente autónomo. Sin embargo, especificó que en la Resolución 1028 de 1999, expedida por el Alcalde de Medellín para dar apertura de la licitación, se ordenó al INVAL adelantar los trámites correspondientes y que, por tanto, esa entidad obró dentro de dicha autorización.
Puntualizó que la entidad que adjudicó el contrato fue el municipio de Medellín.
Allegó el Acuerdo 39 de 1981, expedido por el Concejo Municipal, mediante el cual se creó el Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín INVAL.
Observó que la cláusula contenida en el punto 10.4 del pliego de condiciones resultaba violatoria del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, toda vez que el rechazo de las propuestas solo era procedente con fundamento en requisitos que otorgaban puntaje. Explicó que por esa razón se incluyeron en la calificación todas las propuestas que se presentaron con errores en el valor de la póliza de seriedad de la oferta.
El municipio de Medellín presentó como excepciones: i) la buena fe en la actuación precontractual y ii) la improcedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que la demandada cuestionó todo el proceso precontractual y no solo el acto de adjudicación.
4 . 3 . La sentencia impugnada
El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia el 25 de agosto de 2011,...
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