Sentencia nº 08001-23-33-000-2017-00814-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 28 de Septiembre de 2017
| Fecha | 28 Septiembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
C onsejero ponente : WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
Radica ción número: 08001-23-33-000-2017-00814-01 (AC)
Actor : REGULO CONSTANTE GUTIÉRREZ
Demandado : MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
ASUNTO
La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la parte accionada en contra de la sentencia del 5 de julio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
HECHOS RELEVANTES
a) Solicitud de indemnización sustitutiva
El señor R.C.G. afirmó que prestó sus servicios como empleado público del hoy extinto Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente (I.) del 18 de diciembre de 1978 al 31 de enero de 1981 y del 17 de enero de 1990 al 30 de mayo de 1990.
Manifestó que no cotizó el número de semanas exigidas para pensión, por lo cual declaró su imposibilidad de seguir cotizando. Sostuvo que solicitó el reconocimiento y pago de indemnización sustitutiva al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Sin embargo, la entidad ha negado la petición en varias oportunidades.
Señaló que el 23 de mayo de esa anualidad el Ministerio indicó que I. no cotizó a ninguna entidad pensional, ya que el mismo cubría las prestaciones sociales, según las normas que la regían para esa época.
b ) Inconformidad
Consideró que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible está vulnerando sus derechos fundamentales al mínimo vital, dignidad humana, seguridad social, debido proceso, petición y derechos de las personas de la tercera edad al negar el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva.
PRETENSIONES
Solicitó ordenar la suspensión de la acción perturbadora de los derechos fundamentales antes indicados.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (ff. 70- 74)
La apoderada judicial, A.R.R.G., se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la tutela, ya que respondió a la petición presentada por el accionante a través de los Oficios 4010 E2 - 116343 del 13 de octubre de 2010, 8320 E2 4834 del 8 de mayo de 2015 y 8320 E2 - 18434 del 10 de septiembre de 2015.
Expresó que en dichas contestaciones se comunicó que el I. no cotizó a ninguna entidad de previsión, puesto que el mismo instituto cubría las prestaciones sociales, de conformidad con las normas que en su momento lo regulaban.
Aclaró que entre 1969 y el 31 de marzo de 1994 ni el mencionado instituto ni el trabajador efectuaron aportes al Sistema de Seguridad Social, por lo cual no es posible reconocer la indemnización sustitutiva.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El 5 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, amparó los derechos fundamentales al mínimo vital, dignidad humana, seguridad social y debido proceso del accionante, en los siguientes términos:
“PRIMERO.-AMPÁRESE los derechos fundamentales al mínimo vital, dignidad humana, seguridad social, debido proceso del señor R.C.G.; NIÉGASE el amparo respecto del derecho de petición, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO.- En consecuencia, ORDENAR al MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, si aún no lo ha hecho realice el trámite pertinente para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a que tiene derecho el accionante, señor R.C.G., de acuerdo con las semanas de cotización acreditadas, correspondientes al tiempo laborado en el INDERENA, del 18 de diciembre de 1978 hasta el 31 de enero de 1981, y del 17 de enero de 1990 al 30 de mayo de 1990 […]”
Para adoptar la anterior decisión, consideró que el accionante demostró que laboró en I. del 18 de diciembre de 1978 hasta el 31 de enero de 1981 y del 17 de enero de 1990 al 30 de mayo de 1990. Sin embargo, dentro del expediente no obra prueba de que estuviera afiliado o aporte a un Fondo de Pensiones, por lo cual a la entidad accionada corresponde asumir y pagar directamente el monto correspondiente a la indemnización sustitutiva de vejez.
Así mismo, aclaró que las acciones ordinarias no constituyen un mecanismo idóneo para reclamar la indemnización sustitutiva, debido a la avanzada edad del accionante, por lo cual es procedente proteger en sede de tutela sus derechos.
En cuanto al derecho de petición, expuso que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible respondió en debida forma a las peticiones presentadas por el señor C.G..
IMPUGNACIÓN
El 19 de julio de 2017 el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible impugnó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B.
Para el efecto, manifestó que la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez es una prestación creada exclusivamente para el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, cuyo reconocimiento está sujeto al cumplimiento de la edad mínima para el acceso a la pensión de vejez, la declaración bajo juramento de la imposibilidad de seguir cotizando, la afiliación al Sistema General de Pensiones y la vinculación a dicho Régimen.
Así las cosas, aseguró que el señor C.G. al no estar afiliado al Sistema General de Pensiones creado por la Ley 100 de 1993 ni estar vinculado al Régimen de Prima Media con Prestación Definida no tiene derecho al reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva, en los términos del Decreto 1730 de 2001, modificado por el Decreto 4640 de 2005.
Agregó que únicamente Colpensiones, las Cajas, Fondos o Entidades de seguridad social tienen la competencia de reconocer prestaciones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de conformidad con el artículo 2º del Decreto 1730 de 2001 y el 52 de la Ley 100 de 1993.
Señaló que si bien es cierto la Junta Directiva de I., en ejercicio de la facultad otorgada por el Decreto 3131 de 1968, reconoció a sus empleados una pensión vitalicia de jubilación, una vez cumplieran los requisitos exigidos, también lo es que los empleados no realizaban aportes ni cotizaciones a ningún régimen pensional, por lo cual no tendría la competencia para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión solicitada por el accionante.
Por último, precisó que aun cuando la entidad quedó obligada a asumir el reconocimiento y pago de las pensiones a favor de los trabajadores, empleados o pensionados del I., con el fin de que aquellos no quedaran desprotegidos por la liquidación del instituto, no puede endilgársele las funciones de las administradoras del Régimen de Prima Media.
CONSIDERACIONES
C ompetencia
La Subsección “A”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual regula que: “[…] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]”.
Problema Jurídico
El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta:
¿El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible está obligado a reconocer y pagar la indemnización sustitutiva a favor del señor R.C.G.?
Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: I. El derecho a la pensión de jubilación de los empleados del hoy extinto Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, II. Indemnización sustitutiva antes de la Ley 100 de 1993 y III. Análisis de la situación particular del accionante. Veamos:
I. El derecho a la pensión de jubilación de los empleados del hoy extinto Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente
Antes de la creación del Sistema General de Seguridad, los empleadores venían encargándose del reconocimiento de la pensión de jubilación de sus trabajadores. En efecto, la Ley 6ª de 1945 dispuso que las empresas cuyo capital excediera de un millón de pesos deberían, previo el cumplimiento de los requisitos allí exigidos, pagar al trabajador una pensión vitalicia de jubilación.
Posteriormente, la Ley 90 de 1946 creó el Instituto de Seguros Sociales y en 1951 se expidió el Código Sustantivo del Trabajo, en el cual se definió que los empleadores o empresas debían pagar a los trabajadores la pensión de jubilación en los términos allí fijados y que dicha prestación dejaría de estar a cargo de los empleadores una vez el riesgo fuera asumido por el Instituto de Seguros Sociales.
Más adelante se dictó el Decreto 3041 de 1966, en el cual, entre otros, se estableció la forma en que se haría la transición para que el Instituto de Seguros Sociales asumiera el reconocimiento y pago de las pensiones de vejez y luego se profirió la Ley 100 de 1993, con la que se estableció el Sistema General de Seguridad Social y se ordenó la afiliación obligatoria de las personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos al Sistema General de Pensiones.
Ahora bien, en relación con el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente (I.) se advierte que fue creado como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente y se le asignaron funciones relacionadas con la reglamentación, administración, conservación y fomento de los recursos naturales del país, a través del artículo 22 del Decreto 2420 de 1968.
En 1993 mediante la Ley 99 de esa fecha, se ordenó la liquidación de I. y en su artículo 100 se estipuló que el Ministerio del Medio Ambiente asumiría el reconocimiento...
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