Sentencia nº 25000-23-41-000-2017-01117-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 28 de Septiembre de 2017
| Fecha | 28 Septiembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero p onente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 25000-23-41-000-2017-01117-01 (AC)
Actor: GLORIA M.D.V.
Demandado : JUZGADO CINCUENTA Y UNO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ
Decide la Sala la impugnación formulada por la señora G.M.D.V., contra la providencia del 31 de julio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante la cual resolvió declarar improcedente el amparo reclamado por la accionante.
1. La acción de tutela
La señora G.M.D.V., promueve acción de tutela contra el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso y al derecho a la defensa.
Pretensiones
La accionante solicita la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso y a la defensa, presuntamente conculcados por el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, con la imposición extemporánea de una multa por inasistencia a la audiencia de inicio llevada a cabo dentro de un proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido contra la entidad que representa.
1.2. Hechos de la solicitud
La accionante señala como hechos relevantes los siguientes:
Está vinculada como abogada del Grupo Contencioso Constitucional del Ministerio de Defensa Nacional y, en virtud de su función de defensa judicial, se le otorgó poder para representar al Ministerio de Defensa Nacional dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por los ciudadanos M.O.M. y M.H.M. como demandantes, que correspondió por reparto al Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo de Oralidad de Bogotá.
El día 1º de diciembre de 2016, se llevó a cabo en el Juzgado 51 Administrativo de Bogotá la audiencia de inicio de que trata el artículo 180 de la ley 1437 de 2011, en la que el juez omitió pronunciarse respecto de la inasistencia de la apoderada especial de la entidad demandada, según consta en el acta número 310 del juzgado.
Después de haber dictado sentencia condenatoria y antes de conceder el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, el juzgado profirió auto del 25 de abril de 2017, mediante el cual dispuso reconocer personería a la apoderada especial de la entidad demandada e imponerle multa equivalente a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, por no haber asistido a la audiencia de inicio, sin excusa para justificar esta conducta.
Contra esta decisión la actora interpuso recurso de reposición, indicando que su inasistencia a la audiencia se debió a un error en la vigilancia de los procesos y que sólo tuvo conocimiento de esta determinación en la fecha del auto que le impuso la sanción de multa, puesto que en la audiencia de inicio el juez guardó silencio sobre ésta circunstancia y no le corrió traslado de los tres días siguientes para presentar la respectiva justificación.
1.3. Fundamentos jurídicos de l a accionante
Considera que al no habérsele reconocido personería durante la audiencia de inicio, el juez no estaba facultado para imponerle la sanción de multa por la inasistencia a dicha diligencia, por lo que se vulneró su garantía constitucional del debido proceso.
Señala que la providencia incurre en defecto procedimental absoluto, por haber sido proferida en una etapa procesal diferente a la que prevé la ley en el trámite de los procesos contencioso administrativos, para decidir sobre la imposición de multa por insistencia a la audiencia inicial consagrada en el artículo 180 de la ley 1437 de 2011.
Para justificar su conducta, que dio lugar a la sanción impuesta por el J. 51 Administrativo de Bogotá, aduce que el alto volumen de procesos que cursan en contra del Ministerio de Defensa Nacional, hace físicamente imposible el seguimiento oportuno de todas las notificaciones que se surten dentro de los procesos en los que es parte la entidad, aunado al hecho de que el aplicativo siglo XXI presenta fallas intermitentes que impiden consultar el movimiento de las diferentes actuaciones judiciales, que requieren la intervención de los apoderados.
Por último, expresa que la decisión cuestionada afecta su derecho al mínimo vital, ya que el salario que devenga apenas le permite sufragar los gastos de manutención personal y de su familia, por lo que el valor de la multa impuesta sobrepasa su capacidad económica.
1.4 Trámite en primera instancia
La acción de tutela fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por medio del auto de fecha 17 de julio de 2017, en el que se ordenó notificar al Juzgado 51 Administrativo del Circuito de Bogotá, como demandado, para que en un término de 2 días rindiera informe sobre los hechos expuestos en la tutela.
Ordenó tener como prueba el documento aportado con la demanda, solicitar al juez 51 administrativo el expediente con radicado 2016-00304, en calidad de préstamo y, finalmente, comunicarle a la accionante la decisión.
1.5. Intervenciones
El día 19 de julio de 2017 el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, contestó el requerimiento y se opuso a las pretensiones de la accionante por considerar que no están acreditados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.
Expresó que la decisión de sancionar a la abogada accionante con multa equivalente a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, tuvo como fundamento lo establecido en los numerales 3 y 4 del artículo 180 de la ley 1437 del 2011 y el parágrafo del artículo 44 de la ley 1564 del 2012.
Calificó como un hecho objetivo la inasistencia de la apoderada del Ministerio de Defensa Nacional a la audiencia inicial programada dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 2016-00304-00.
Finalmente, afirmó que si bien es cierto en la audiencia de inicio no se le reconoció personería a la accionante, también lo es que la ley faculta al juez para imponer la multa respectiva cuando el apoderado especial de cualquiera de las partes del proceso no asiste a la diligencia, sin excusa que lo justifique.
1.6. Sentencia impugnada
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante sentencia del 31 de julio de 2017, declaró improcedente la acción de tutela por considerar que la providencia proferida por el juez administrativo no está incursa en ninguno de los defectos que señala la jurisprudencia nacional como requisito de procedibilidad, cuando este mecanismo se ejerza contra providencia judicial.
1.7. Impugnación
La accionante reitera que el J. 51 Administrativo del Circuito de Bogotá violó la garantía fundamental del debido proceso y de defensa, puesto que no podía ejercer su potestad para imponer la sanción de multa por inasistencia a la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la ley 1437 de 2011, en una oportunidad diferente a la prevista en el numeral cuarto de la citada disposición.
Manifiesta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no examinó el defecto procedimental por exceso de ritual manifiesto en que incurrió el pronunciamiento del juez administrativo, el cual se configura cuando «el funcionario se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido para el trámite de un asunto en concreto», como ocurrió en este caso al imponerle la multa por no asistir a la audiencia de inicio, en una etapa procesal en la que ya el juez carecía de competencia para hacerlo.
2. Consideraciones
2.1. Competencia
De acuerdo con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, según el cual «presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente», esta Sala es competente para conocer del presente asunto.
2.2. Problema jurídico
Teniendo en cuenta los fundamentos jurídicos expuestos en el fallo impugnado proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela, se debe determinar si la actora acreditó los requisitos de procedibilidad previstos para este mecanismo excepcional de amparo constitucional, cuando se dirija contra providencia judicial.
En caso afirmativo, se estudiará si el juez contencioso administrativo está facultado para imponer, en cualquier estado del proceso, la sanción de multa al apoderado de la parte que no asista a la audiencia de inicio de que trata el artículo 180 de la ley 1437 de 2011.
2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial
El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario de protección de los derechos fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una entidad pública de cualquier índole o de los particulares, cuya conducta represente una afectación grave a derechos fundamentales.
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos que posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución.
Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la...
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