Sentencia nº 25000-23-42-000-2017-03194-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 21 de Septiembre de 2017
| Fecha | 21 Septiembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RA FAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
R adica ción número : 25000 - 23 - 42 -000- 20 1 7 -0 3 194 -0 1 (AC)
A ctor : EMGESA, S. A. ESP
Demandado : AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES - ANLA Y LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ALTO MAGDALENA - CAM
Decide la Sala la impugnación que formula la parte demandante contra la sentencia de 18 de julio de 2017, que profirió la Subsección D de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Antecedentes
Solicitud de tutela
La empresa emgesa, s. a., esp interpone acción de tutela contra la Corporación Autónoma Regional del A.M. (cam) y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (anla) para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, al juez natural y al principio al non bis in idem previstos en el artículo 29 de la Constitución Política, en las sentencias T-416 de 1998, T-196 de 2015 y C-870 de 2002, en el artículo 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ratificado por Colombia el 29 de octubre de 1969 y en el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos —Pacto de San José—.
Pretensiones
Se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y al derecho fundamental al non bis in ídem, trasgredidos por la cam y por el anla, al juzgar a emgesa dos veces por los mismos hechos y con la misma finalidad.
En consecuencia, se ordene a la cam revoque el Auto No dtc 034 del 6 de julio de 2015 y se abstenga de iniciar cualquier investigación de carácter sancionatoria en contra de emgesa por el desarrollo del Proyecto Quimbo, por no ser esta la Entidad Competente para tal fin, por no ser ella la Entidad que otorgó la Licencia Ambiental No 899 de 2009 en concordancia con lo establecido en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 1333 de 2009 y en el artículo 6 de la Constitución Política.
Se ordene a la cam que se abstenga de continuar realizando conductas trasgresoras de los derechos fundamentales de mi representada en las distintas actuaciones administrativas iniciadas por dicha Autoridad.
Se ordene al anla asumir la competencia exclusiva de los procesos sancionatorios que se inicien en contra de emgesa, con ocasión del desarrollo del Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo, por ser ella la autoridad competente para tal fin de acuerdo a lo establecido en la Ley 1333 de 2009.
H echos de la solicitud
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (mavdt) mediante Resolución 899 de 15 de mayo de 2009, le otorgó licencia ambiental y aprobó el Plan de Manejo Ambiental que presentó para la construcción del Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo (pheq).
El Ministerio de Minas y Energía a través de la Resolución 321 de 1.º de septiembre de 2009, modificada y adicionada por las Resoluciones 328 de 2011 y 3 de 2012, respectivamente, declaró de utilidad pública e interés social los terrenos y áreas requeridos para la construcción del pheq. Conforme a lo dispuesto en la primera de las resoluciones nombradas, esa empresa ha adquirido predios declarados de utilidad pública para la ejecución del referido proyecto.
Por medio de la Resolución 1628 de 21 de agosto de 2009, el mavdt decidió los recursos de reposición interpuestos por esa empresa, por la Fundación El Curibano y por el señor A.L.Q. contra la Resolución 899 de 15 de mayo de 2009, en el sentido de modificarla en algunos aspectos tales como: el Plan de Restauración, obras principales, vía Panamericana, vías sustitutivas, compensación por aprovechamiento forestal, ataguía, programa socioeconómico, vegetación de protección perimetral, manejo íctico y rescate de peces.
A través del auto DTC 34 de 6 de julio de 2015, la Corporación Autónoma Regional del A.M. (cam), le formuló pliego de cargos y le endilgó las siguientes conductas: 1) apertura de vía sin licencia, por fuera del área del embalse en la vereda El Espinal en el municipio de Gigante; 2) aprovechamiento forestal ilegal de flora silvestre que se encontraba en un tramo de vía de 1547 metros, con un ancho promedio de 4.0 metros; 3) eliminación de especies epifitas; 4) interceptación de cauces de tres drenajes intermitentes, lo cual genera contaminación de las aguas de escorrentía con el arrastre de sedimentos en las temporadas de invierno; 5) manejo inadecuado del material de corte (suelo y subsuelo), esparcido ladera abajo, en varios tramos de mayor corte, sepultando parcialmente la vegetación remanente en la margen inferior de la vía abierta; y 6) incumplimiento a lo resuelto en el artículo primero de la medida preventiva impuesta mediante la Resolución 1561 de 5 de agosto de 2014, emitida por la Dirección Territorial Centro de la cam. El 26 de agosto de 2015, presentó sus descargos
La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (anla) por medio de auto 565 de 23 de febrero de 2015, le formuló cargos por las mismas coordenadas tenidas en cuenta por la Corporación Autónoma Regional del A.M. (cam).
El 22 de abril de 2016, mediante radicado cam20163300075232 promovió incidente de nulidad de todo lo actuado por la cam, por la falta de competencia de esa autoridad y por la violación del derecho al debido proceso —non bis in ídem—, teniendo en cuenta que la anla es la autoridad ambiental que debe adelantar el proceso sancionatorio. A través de la Resolución 1776 de 20 de junio de 2016, se rechazó su solicitud, sin ningún fundamento y sin dar respuesta a su petición.
La cam mediante Resolución 2239 de 29 de julio de 2016, la declara responsable por los hechos que dieron lugar a la formulación de cargos de 6 de julio de 2015 y, le impone sanción consistente en multa por un monto total de $758.864.176. El 5 de septiembre de 2016, con radicado cam 201633000180212 interpuso recurso de reposición contra esa decisión, que se resolvió mediante la Resolución 3591 de 10 de noviembre de 2016, en el sentido de modificar el artículo 2.º del referido acto, el cual quedó así «imponer a la empresa emgesa s. a. […] una sanción consistente en multa por un monto total de cuatrocientos noventa y dos millones setecientos mil setenta y tres pesos mcte ($492.700.073.oo)».
Aduce la ocurrencia de un perjuicio irremediable por la cadena de actuaciones desplegadas por las entidades accionadas, que se traduce en la inminente condena por parte de estas dos entidades por los mismos hechos y con desviación de poder por parte de la cam, quien a pesar de la prohibición legal inició una investigación en su contra.
1.4. Fundamentos jurídicos de l a tutela
La fundamenta en lo preceptuado por los artículos 29 y 86 de la Constitución Política, el artículo 8.º del Decreto 2591 de 1991 en concordancia con lo establecido en las sentencias T-416 de 1998, T-196 de 2015 y C-870 de 2002, en el artículo 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ratificado por Colombia el 29 de octubre de 1969 y, en el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
1. 5 . Trámite en primera instancia
La acción de tutela se admitió mediante auto de 6 de julio de 2017, del que se ordenó notificar al director de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (anla) y al director de la Corporación Autónoma Regional del A.M. con el fin de que en el término de dos días rindieran el respectivo informe.
1. 6 . Intervenciones
1.6.1. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ( anla )
Alega que no ha incurrido en violación del derecho fundamental al debido proceso ni ha transgredido el principio del non bis in ídem respecto de emgesa ya que ha actuado en el marco de sus competencias legales de carácter —permisivo— previstas en el Decreto 1076 de 2015 y —sancionatorio— en la Ley 1333 de 2009.
Con base en esas normas, las competencias y al amparo del principio de legalidad previsto en el artículo 6.º de la Constitución Política, inició y adelanta actualmente un proceso sancionatorio ambiental dentro del expediente LAM4090, asociado al auto 775 de 26 de febrero de 2015, mediante el cual se avocó conocimiento de la medida preventiva que la Corporación Autónoma Regional del A.M. (cam) le impuso a la accionante mediante la Resolución 1562 de 5 de agosto de 2014 y, que le remitió bajo el radicado ANLA 4120-E1-46436 de 2 de septiembre de 2014.
La competencia para investigar las posibles infracciones ambientales derivadas de la ejecución del Proyecto Hidroeléctrico de El Quimbo (pheq) cuyo instrumento de manejo es la licencia ambiental otorgada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial (mavdt) por Resolución 899 de 2015, le corresponde únicamente a esa entidad, acorde con los numerales 1 y 7 del artículo 3.º del Decreto ley 3573 de 2011 en concordancia con el parágrafo del artículo 2.º de la Ley 1333 de 2009.
Explica que en su Sistema de Información de Licencias Ambientales no se registra radicado mediante el que la cam haya puesto en su conocimiento el proceso sancionatorio ambiental en el que formuló cargos con auto DTC034 de 6 de julio de 2015 e impuso sanción a emgesa. En contraposición, esa entidad con radicado 2015013242-2-000 de 11 de marzo de 2015, le comunicó el inicio del proceso sancionatorio LAM4090.
Advierte que el principio del non bis in ídem no ha sido vulnerado porque sólo los cargos 1, 2 y 4 del auto DTC 034 de 6 de julio de 2015 de la cam, guardan identidad con los cargos primero, segundo y tercero formulados por la anla mediante auto 565 de 23 de febrero de 2016, en el expediente LAM4090 (s) A. 775 de 26 de febrero de 2015.
Enfatiza que el otorgamiento de permisos de aprovechamiento forestal era competencia del mavdt y hoy es de esa entidad; entonces, comoquiera que la licencia ambiental que se concedió al pheq incluye los permisos y autorizaciones ambientales para el aprovechamiento de recursos naturales, las presuntas...
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