Sentencia nº 23001-23-33-000-2015-00241-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 21 de Septiembre de 2017
| Fecha | 21 Septiembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 23001-23-33-000-2015-00241-01
Actor: MUNICIPIO DE MONTERÍA
Demandado: DEFENSORIA DEL PUEBLO
Referencia: Recurso de apelación contra el auto de 28 de abril de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba
Referencia: TESIS: LAS RESOLUCIONES DEMANDADAS SE CONSIDERAN ACTOS ADMINISTRATIVOS DE EJECUCIÓN DE UNA SENTENCIA JUDICIAL, POR LO TANTO NO SON SUSCEPTIBLES DE CONTROL JURISDICCIONAL. NO SE ADVIERTE EXTRALIMITACIÓN EN EL ACATAMIENTO DE LO ORDENADO EN LA SENTENCIA QUE DIO ORIGEN A LA S RESOLUCIONES CONTROVERTIDAS
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del actor contra el proveído de 28 de abril de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por medio del cual se rechazó la demanda instaurada.
I-. ANTECEDENTES
EL MUNICIPIO DE MONTERÍA, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, instauró demanda ante el Tribunal, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 898 de 20 de julio de 2014, 1299 y 1300 de 23 de septiembre de 2014 y 555 de 7 de abril de 2015 expedidas por la Defensoría del Pueblo, por medio de las cuales se conformó el grupo de beneficiarios de la acción de grupo radicada bajo el nro. 2008-00304 y se resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos contra dicha decisión.
A título de restablecimiento del derecho pretende que se le ordene a la Defensoría del Pueblo conformar el grupo de beneficiarios de la acción de grupo referenciada anteriormente, en estricto cumplimiento de los parámetros establecidos en la sentencia proferida en dicho proceso constitucional, es decir, incluyendo únicamente a las personas que actuaron como accionantes directos y excluyendo a todo aquel que haya pretendido ingresar al grupo con posterioridad al fallo.
Igualmente, solicitó que se reduzca la indemnización que se debe pagar como consecuencia de la sentencia proferida en la acción de grupo mencionada, a la suma de tres mil ciento once millones cuatrocientos noventa y ocho mil seiscientos noventa y cinco pesos ($3.111.498.695), la cual corresponde únicamente a los accionantes directos dentro del proceso constitucional.
II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA
Mediante auto de 28 de abril de 2016, el a quo rechazó la demanda contentiva del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio, al considerar que los actos administrativos controvertidos son de aquellos conocidos como de ejecución de una sentencia judicial, por lo tanto no podían ser enjuiciados ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Explicó que, la Defensoría del Pueblo expidió las Resoluciones cuestionadas, en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de 24 de febrero de 2011, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Montería dentro de la acción de grupo radicada bajo el nro. 2008-00304, en la que se declaró patrimonialmente responsable al Municipio de Montería por los perjuicios causados a un grupo determinado de recicladores debido al cierre del basurero “El Purgatorio” llevado a cabo el día 4 de marzo de 2008.
Sostuvo que, a través de la Resolución 898 de 20 de junio de 2014, la Defensoría del Pueblo conformó el grupo de personas que cumplieron los requisitos para ser beneficiarios de la indemnización prevista en el fallo que decidió la acción de grupo, de conformidad con lo ordenado en el mismo.
Indicó que, mediante las Resoluciones 1299 y 1300 de 23 de septiembre de 2014, la Defensoría del Pueblo resolvió los recursos de reposición interpuestos contra el referido acto administrativo y a través de la Resolución 555 de 7 de abril de 2015, se desató el recurso de apelación, por lo tanto todas las decisiones controvertidas se expidieron con la finalidad de ejecutar las órdenes impartidas en la sentencia constitucional, particularmente, lo referente a la conformación del grupo de personas beneficiarias de la indemnización ordenada en esta.
Recordó que, el Consejo de Estado, en sentencia de 11 de julio de 2013, sostuvo que “[…] los actos mediante los cuales se hace efectiva una sentencia no son enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante un mecanismo de legalidad, pues son actos de ejecución, es decir, no crean, extinguen o modifican una situación particular, sino que hacen efectiva una orden impartida por un Juez de la Republica […]”.
Afirmó que, en caso de que el monto de las indemnizaciones fuera inferior a las solicitudes presentadas, tal y como lo alega la parte demandante, el artículo 65 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 le permite al juez constitucional revisar por una sola vez la distribución del monto de la condena y esta situación fue expresamente prevista en el artículo 8º de la Resolución 898 de 20 de junio de 2014, por lo que no hay lugar a instaurar una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para poner en conocimiento este reclamo.
III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO
El actor sostuvo que a pesar de que los actos administrativos controvertidos se expidieron en cumplimiento de una sentencia judicial, en el presente caso dichas decisiones sí pueden ser demandadas ante la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que la entidad accionada desconoció arbitrariamente los parámetros señalados en la providencia que estaba acatando y con ello creó una nueva situación jurídica, la cual puede ser susceptible de control jurisdiccional.
Afirmó que si bien, en principio, los actos administrativos de ejecución no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas concretas y, por lo mismo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que no pueden ser demandados ante la jurisdicción contencioso administrativa, dicha Alta Corporación también ha señalado que, excepcionalmente, se puede acudir al control jurisdiccional cuando las decisiones proferidas en virtud del acatamiento de la sentencia judicial exceden o incumplen parcialmente las órdenes dadas en la misma.
Añadió que, la Sección Cuarta del Consejo de Estado en auto de 26 de septiembre de 2013 expresamente explicó que “[…] si el supuesto acto de ejecución excede, parcial o totalmente, lo dispuesto en la sentencia o acto administrativo ejecutado, es procedente ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento, al haberse creado, modificado o extinguido una situación jurídica diferente y, por ende, al haberse generado un verdadero acto administrativo […]”.
Aseguró que el numeral séptimo de la parte resolutiva de la sentencia condenatoria de 24 de febrero de 2011, proferida por el Juzgado dentro de la acción de grupo radicada bajo el núm. 2008-00304, ordenó la publicación de su parte resolutiva en un diario de circulación nacional dentro del mes siguiente a su ejecutoria o a la notificación del auto de obedézcase y cúmplase lo dispuesto por el superior, a efectos de que los interesados que no concurrieron al proceso se presentasen al Despacho, dentro de los 20 días siguientes a dicha publicación, con la finalidad de reclamar la indemnización reconocida en la misma. No obstante lo anterior, advirtió que la Defensoría del Pueblo, al expedir los actos administrativos controvertidos, se apartó de dicha orden al aceptar el ingreso de nuevos integrantes al grupo de lesionados sujetos a indemnización, por fuera de los términos establecidos en la propia providencia.
Explicó que, el auto de obedézcase y cúmplase lo dispuesto por el superior, proferido dentro de la acción de grupo referida, se notificó el día 9 de octubre de 2012, por lo tanto el mes otorgado para la publicación ordenada en el numeral séptimo de la parte resolutiva de la sentencia vencía el día 9 de noviembre de 2012 y dicha divulgación solo se dio hasta el 12 de diciembre de 2012, es decir, de forma extemporánea, razón por la cual no era procedente que la Defensoría del Pueblo aceptara el ingreso de nuevas personas al grupo de demandantes inicialmente conformado.
Agregó que, la Defensoría del Pueblo, a través de los actos administrativos demandados, conformó el grupo de beneficiarios de la acción constitucional referida con personas que reclamaron la indemnización por fuera del término señalado en la sentencia, con lo cual se le impuso una obligación adicional al Municipio y se creó una nueva situación jurídica en favor de dichos ciudadanos y en detrimento del ente territorial.
Así mismo, adujo que las resoluciones controvertidas, de manera caprichosa y contrariando los lineamientos de la sentencia a la cual se le estaba dando cumplimiento, conformaron el grupo familiar de los beneficiarios con un número de personas mayor del aceptado por la propia providencia.
Señaló que para determinar el número concreto de beneficiarios de la indemnización prevista en la sentencia proferida dentro de la acción de grupo, la misma providencia dispuso tener en cuenta el promedio de personas por hogar en Colombia certificado por el DANE, que era de 3.9, el cual se debía acercar a la “unidad 4”; sin embargo, los actos administrativos demandados desconocieron este parámetro e integraron los grupos familiares de los afectados con un número mayor del permitido, con lo cual se creó una nueva situación jurídica susceptible de control jurisdiccional.
Finalmente, sostuvo que con la expedición de las Resoluciones demandadas, la Defensoría del Pueblo excedió abiertamente el alcance de la sentencia proferida dentro de la acción de grupo, por lo tanto es evidente que procede la demanda instaurada.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
En el caso objeto de estudio, el a quo rechazó la demanda instaurada por el...
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