Sentencia nº 05001-23-33-000-2013-00280-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 11 de Septiembre de 2017
| Fecha | 11 Septiembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D. C., once (11) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
Radica ción número: 05001 - 23 - 33 - 000 - 2013 - 00280 - 01( 2719-14 )
Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCAL DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP)
Demandado: N.D.C.M.G.
TEMA: Apelación sentencia. Reliquidación pensión de jubilación
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 25 de febrero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada contra la señora N.d.C.M.G..
Antecedentes
La demanda
Pretensiones
La parte actora en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, solicitó se declare la nulidad de la Resolución UGM 023944 de 4 de enero de 2012, por la cual la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), en cumplimiento de un fallo de tutela, reajustó el valor de la pensión de jubilación de la señora N.d.C.M.G., teniendo en cuenta el 100% de la bonificación por servicios prestados.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó se declare que a la demandada no le asiste el derecho a que su pensión sea reliquidada en los términos ordenados por vía constitucional y por lo tanto debe reintegrar todas las sumas pagadas en exceso.
1.1.2. Hechos
Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
1.1.2.1. La Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la Resolución 00608 de 23 de enero de 1997 reconoció una pensión de jubilación en favor de la señora N.d.C.M.G., por haber laborado por más de 20 años al servicio de la rama jurisdiccional y en cuantía equivalente al 75% del salario promedio de «1 mes, de acuerdo a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993».
1.1.2.2. A través de la Resolución 001006 de 15 de febrero de 1999 Cajanal le reliquidó la pensión de jubilación, como consecuencia de la solicitud radicada el 28 de mayo de 1998 bajo el número 0203. En dicho acto se elevó la cuantía a la suma de $725.546, efectiva a partir del 1.º de enero de 1998.
1.1.2.3. La parte demandada formuló acción ordinaria laboral con el fin de obtener la reliquidación de la pensión de jubilación, pretensiones que fueron despachadas de manera favorable por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín en la sentencia del 17 de junio de 2003.
1.1.2.4. En cumplimiento de la anterior decisión, Cajanal profirió la Resolución10825 de 27 de mayo de 2004, en la que dispuso la reliquidación de la pensión y elevó la cuantía a $986.113.
1.1.2.5. La señora N.d.C.M.G. presentó una acción de tutela ante los Juzgados Penales del Circuito de Manizales con el fin de que se reliquidara la pensión conforme al régimen especial de la Rama Judicial, y de igual manera le fuera incluido el 100% de lo devengado por concepto de bonificación por servicios. El conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales y fue fallado a su favor en sentencia de 30 de mayo de 2008.
1.1.2.6. La demandada en una segunda oportunidad solicitó la reliquidación de su pensión, la cual fue denegada por Cajanal mediante Resolución 11711 de 23 de marzo de 2009, bajo el argumento de que no habían nuevos elementos de juicio para alterar los actos administrativos que fueron expedidos previamente.
1.1.2.6. En cumplimiento de lo decidido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, Cajanal profirió la Resolución UGM 023944 de 4 de enero de 2012, por medio de la cual ordenó reliquidar la pensión de la demandada, teniendo en cuenta el 100% de lo devengado por concepto de bonificación por servicios prestados.
Normas violadas y concepto de la violación
Como normas vulneradas citó los artículos 1, 2, 6, 121, 128 y 209 de la Constitución Política; 6, 7 y 8 del Decreto 546 de 1971; y, 34 y 36 de la Ley 100 de 1993.
Al desarrollar el concepto de violación, expuso los siguientes argumentos:
1.1.3.1. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido constante en señalar que el factor «bonificación por servicios» se reconoce y paga al empleado cada vez que cumple un año continuo de labor en una misma entidad oficial, y por lo tanto el cálculo de ese factor para efectos de determinar la cuantía de la pensión, debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100% como de manera errada, se ordenó en el fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales.
1.1.3.2. El hecho de haber comprometido recursos públicos en una causa ilegítima pone en riesgo a los funcionarios de la entidad de verse inmersos en investigaciones penales, fiscales y disciplinarias conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política, al paso que dichos recursos podrían servir para sufragar otras pensiones, con lo cual se omiten los mandatos de la función administrativa, en lo concerniente a la moralidad administrativa y a la igualdad.
1.2. La contestación de la demanda
El apoderado de la señora N.d.C.M. se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso como argumentos de defensa, los siguientes:
De conformidad con lo dispuesto en el ordinal 3.º del artículo 169 del CPACA, las disposiciones acusadas se encuadran como actos de ejecución no susceptibles de ser cuestionados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como quiera que no modificaron la situación jurídica creada por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales en la providencia del 30 de mayo de 2008.
Advirtió que es improcedente la devolución de las sumas recibidas en exceso, por tratarse de unos emolumentos que fueron percibidos de buena fe. Ello en razón a que el error al aplicar el reajuste a la reliquidación pensional no es atribuible al demandada sino a las múltiples interpretaciones que se hicieron de la norma que establece la bonificación por servicios en favor de los pensionados.
Propuso como excepciones ausencia del derecho y cosa juzgada.
1.3. La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia del 25 de febrero de 2014, declaró la nulidad parcial de la Resolución UGM 023944 de 4 de enero de 2012, por la cual se reliquidó la pensión de jubilación del señora N.d.C.M.G. incluyendo el 100% de la bonificación por servicios. Denegó la pretensión de reintegro de sumas de dinero recibidas en exceso.
Arribó a las siguientes conclusiones:
1.3.1. De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la bonificación por servicios, creada por el Decreto 247 de 1997, se reconoce cada vez que el empleado cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial, razón por la cual el cómputo de este factor para efectos de determinar la cuantía, debe realizarse en una doceava parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual.
1.3.2. La parte actora no logró acreditar una acción temeraria o de mala fe en la actuación administrativa que permitiera acceder al reintegro de las prestaciones pagadas como consecuencia de la reliquidación pensional, razón por la cual se atendió a lo dispuesto en el numeral 1.º literal c) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
1.4. La apelación
La señora N.d.C.M.G., actuando por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación que sustentó con los siguientes planteamientos:
1.4.1. Dijo que al crearse la bonificación por servicios, esta se pagaba anualmente, pero en manera alguna se precisó la forma de su liquidación, razón por la cual el operador jurídico no puede interpretar de manera restrictiva, desfavorable y en claro desconocimiento de los derechos de los trabajadores, que deba ser contabilizada en una doceava parte. En consecuencia debe ser computada en el 100%.
1.4.2. Se deben atender las consideraciones expuestas en el fallo proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, toda vez que aceptar el fraccionamiento de la bonificación por servicios, desvirtúa el carácter de dicha prestación y desconoce los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, que predominaron en la época en que solicitó el reconocimiento.
1.4.4. Advirtió que la decisión impugnada conlleva a una reducción ostensible de los ingresos de los pensionados (ya gravados en un 25% pues solo se paga el 75%), y afecta los derechos de linaje fundamental, tales como la vida digna y la igualdad.
1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia y concepto del Ministerio Público
La UGPP reitero los argumentos expuestos en la contestación de la demanda (ff.1045-1056).
La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.
2. Consideraciones
2.1. El problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si la nulidad de la Resolución 318 de 19 de enero de 2009, decretada por el a quo, se ajusta al precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado según el cual la bonificación por servicios prestados debe ser incluida como factor salarial para efectos pensionales en 1/12 parte.
2.2 Análisis probatorio
Dentro del expediente se encuentra el siguiente material probatorio:
2.2.1. Por medio de la Resolución 00608 de 23 de enero de 1997 la Caja Nacional de Previsión Social reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación a favor de la señora N.d.C.M.G., con base en el 75% de lo devengado «sobre el salario promedio de 1 mes, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993» a partir del 1.º de octubre de 1994 y en cuantía de $435.225.
2.2.2. A través de la Resolución 10825 de 27 de mayo de 2004, Cajanal le reliquidó la pensión con base en el 75% de la asignación mensual devengada durante el último año de servicios...
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