Sentencia nº 25000-23-37-000-2013-00250-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 30 de Agosto de 2017
Fecha | 30 Agosto 2017 |
Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente : S.J.C.B. (E)
Bogotá, D.C, treinta (30) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 25000 - 23 - 37 - 000 - 2013 - 00250-01 (20971)
Actor : EMGESA S.A. E.S.P.
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 12 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que negó las pretensiones que más adelante se transcriben.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
El 6 de junio de 2012, mediante la Liquidación Oficial 20125340000936, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios liquidó la Contribución del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 a cargo de Emgesa SA ESP por el año 2012.
El 22 de agosto de 2012, mediante la Resolución 20125300026385, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, al resolver el recurso de reposición, confirmó la Liquidación oficial 20125340000936 del 6 de junio de 2012.
El 19 de octubre de 2012, mediante la Resolución No. 20125000032855, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, al resolver el recurso de apelación, confirmó la Liquidación oficial 20125340000936 del 6 de junio de 2012.
ANTECEDENTES PROCESALES
La demanda
En ejercicio del medio de control y restablecimiento del derecho, Emgesa SA ESP, en adelante Emgesa, formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERA
Que son nulos los siguientes actos administrativos, por haber sido expedidos con violación a las normas nacionales a las que hubieren tenido que sujetarse.
Liquidación Oficial No. 20125340000936 del 6 de junio de 2012, por medio de la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios liquidó la Contribución Especial a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a cargo de EMGESA S.A. E.S.P. por el año 2012.
Resolución No. 20125300026385 del 22 de agosto de 2012, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición presentado contra la Liquidación oficial No. 20125340000936 del 6 de junio de 2012.
Resolución No. 20125000032855 del 19 de octubre de 2012, por medio de la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió el recurso de apelación presentado contra la Liquidación oficial No. 20125340000936 del 6 de junio de 2012.
SEGUNDA
Que como consecuencia de la declaración anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que la sociedad EMGESA S.A, E.S.P. sólo está obligada a pagar, a título de Contribución Especial a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por el año 2012, la suma de CIENTO CUARENTA Y DOS MILONES SEISCIENTOS QUINCE MIL SETECIENTOS OCHENTA Y UN PESOS ($142.615.781), de conformidad con la estimación de la obligación realizada con ocasión de los recursos presentados en la vía gubernativa y que se transcribe a continuación:
CUENTA
SALDO DEL BALANCE A 31 DE DICIEMBRE DE 2011
LIQUIDACIÓN CONFORME A LA RESOLUCIÓN RECURRIDA
LIQUIDACIÓN CONFORME LA JURISPRUDENCIA
5101
Sueldos y salarios
6.939.345.168
6.939.345.168
6.939.345.168
5102
Contribuciones imputadas
847.202.850
847.202.850
847.202.850
5103
Contribuciones efectivas
985.891.184
985.891.184
985.891.184
5104
Aportes sobre la nómina
198.683.571
198.683.571
198.683.571
5111
Generales
9.402.509.021
9.402.509.021
9.402.509.021
5120
Impuestos, contribuciones y tasas
6.589.433.898
5304
Provisión deudores
744.105.314
Provisión para obligaciones fiscales /PE
301.295.111.354
5314
Provisión contingencias
722.572.536
5330
Depreciación propiedad planta y equipo EQ
1.578.257.787
5331
Depreciación bienes adquiridos en leasing financiero
5345
Amortización intangibles
2.699.149.975
5801
Intereses
143.850.402.904
5802
Comisiones
670.361.705
5803
Ajuste por diferencia en cambio
2.383.407.369
5805
Financieros
2.944.160.062
5810
Extraordinarios
4.049.516.952
5815
Ajustes ejercicios anteriores
6.476.540.572
6360
Servicios públicos
765.450.442.562
7505
Servicios personales
39.579.099.353
39.579.099.353
7510
Generales
3.006.095.141
3.006.095.141
7515
Depreciaciones
144.486.171.897
7517
Arrendamientos
2.618.229.979
7520
Amortizaciones
3.000.732.165
7530
Costos de bienes y servicios
360.128.376.842
7535
Contribuciones y regalías
58.110.163.263
7537
Consumo de insumos directos
99.593.453.400
7540
Órdenes y contratos de mantenimiento
7.776.972.760
7.776.972.760
7542
Honorarios
4.598.611
4.598.611
7545
Servicios públicos
1.704.604.120
1.704.604.120
7550
Otros costos de operación y mantenimiento
1.544.679.154
1.544.679.154
7560
Seguros
13.313.820.639
13.313.820.639
7665
Impuestos
9.022.243.101
7570
Órdenes y contratos por otros servicios
21.561.202.283
21.561.202.283
7595
Transferencia mensual de costos
-765.450.442.526
Total
1.257.797.049.839
106.864.658.855
18.373.586.794
Base para el cálculo
106.864.658.855
18.373.586.794
Tarifa
0,7762%
0,7762%
Valor de la contribución
829.483.482
142.615.781
Normas violadas
La demandante invocó como disposiciones violadas las siguientes:
Constitución Política: artículo 338.
Código Contencioso Administrativo: artículos 35 y 36
Concepto de la violación
La demandante desarrolló el concepto de la violación en los términos que se reseñan a continuación:
Nulidad de los actos administrativos demandados por falta de motivación
Dijo que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios -en adelante la Superintendencia- no expuso el método ni las razones que tuvo en cuenta para determinar la base gravable de la contribución especial liquidada en los actos administrativos demandados.
Que esos actos tampoco dan cuenta de su adecuación a los límites fijados por el legislador y por la jurisprudencia para integrar la base gravable del tributo, lo que condujo a la violación del derecho de defensa.
Advirtió que, en todo caso, la referencia a las facultades legales de las que está revestida la Superintendencia no constituye suficiente motivación del acto administrativo.
Sostuvo que tampoco era procedente acudir al carácter sumario de la motivación, exigido en el artículo 35 del CCA, como pretexto para suponer debidamente motivadas expresiones incompletas, vagas o abiertas como las utilizadas por la Superintendencia en la liquidación oficial demandada, porque la motivación siempre debe ser suficiente, de tal manera que le permita al contribuyente conocer las razones y fundamentos de la decisión.
Que la motivación de los actos administrativos que resolvieron los recursos interpuestos contra la liquidación oficial no sanearon la irregularidad procesal y la violación al debido proceso materializada con el acto liquidatorio.
Nulidad de los actos administrativos demandados por violación al principio de legalidad
Dijo que, según lo establecido en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, el objeto de la contribución regulada en esa norma es cubrir los costos de las funciones de regulación, vigilancia y control que desarrollan las comisiones de regulación y la Superintendencia. Que su vinculación con el costo del servicio sujeto a vigilancia permite inferir que se trata de una tasa.
Que de acuerdo con lo establecido en el artículo 85 ibídem la contribución está sujeta a dos límites cuantitativos: de una parte, las sumas cobradas a los prestadores de servicios públicos no puede exceder el 1 % de los «gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación» y, de otra, la liquidación debe tener en cuenta los gastos de funcionamiento de las comisiones y de la Superintendencia.
Señaló que el tributo está gobernado por el principio de legalidad y que, como tal, solo el legislador puede establecer y modificar la base gravable. Que, en consecuencia, la Superintendencia no está facultada para modificar o definir una base gravable distinta a la establecida en la ley.
Que, por tanto, la Superintendencia no podía incluir como parte de la base conceptos distintos a los gastos asociados al servicio y que al hacerlo, desconoció lo previsto por el legislador en el artículo 85 de la Ley 142, que buscó limitar la base gravable de la contribución a las erogaciones estrictamente relacionadas con la producción o...
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